Religion et Administration

Religion et Administration

La liberté de religion est menacée partout dans le monde. La montée des idéologies extrémistes le réveil des intolérances constituent sans équivoque l’un des traits caractéristiques de ces dernières années. Face aux diverses crises économiques, politiques et sociales que le monde traverse aujourd’hui, le discours religieux gagne du terrain. La place de la religion dans les sociétés modernes et plus particulièrement les relations entre Etat et religion sont d’une brûlante actualité.

Cette question a été certes largement discutée ces dernières années partout dans le monde notamment dans les Etats membres de l’Union européenne avant d’être clairement posée au sein même des communautés européennes et de l’Union. Dès la fin de l’année 2000, la référence dans le préambule de la future Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne à l’héritage « humaniste religieux » fit l’objet d’une vive polémique entre le lobby religieux et les partisans de la sécularité ou de la laïcité, à la tête desquels se trouvaient les autorités françaises .

La problématique des rapports entre l’Etat et la religion réapparut dans les discussions sur le projet de traité constitutionnel de l’Union européenne. Certains souhaitaient la référence dans le préambule de la future constitution européenne aux racines judéo chrétiennes de l’Europe ou aux valeurs de ceux qui croient en Dieu tandis que d’autres opposaient une Europe fondée sur un idéal laïc c’est-à-dire une Europe qui respecte la liberté de pensée et de conscience des citoyens, une Europe qui « tient compte des aspirations sociales et spirituelles de l’homme et qui respecte toutes les croyances et cultes qui ne portent pas atteinte à la liberté des autres. »

Le même problème se pose aussi et surtout dans les Etats arabo musulmans. En effet le rôle des gouvernants en matière religieuse n’a jamais été neutre en pays d’Islam. Les gouvernants se veulent être les protecteurs voire les promoteurs de l‘Islam. Dans ces Etats l’intensité du débat varie selon que la religion est ou non l’assise fondamentale de l’organisation de la société politique, la source de légitimation du pouvoir politique. C’est dire que la place de la religion dans l’organisation et la gestion de l’Etat ne va pas revêtir la même importance, la même forme en Arabie Saoudite, en Iran, au Maroc ou encore en Tunisie.

De tous les États du Maghreb, la Tunisie est souvent considérée comme le plus "a-typique" . Ce caractère tient d'abord à un particularisme tunisien qui s'est progressivement affirmé au cours des siècles depuis la période beylicale jusqu'à aujourd'hui. Ce dernier a vu l'émergence dans le courant du XIXe siècle d'un État tunisien autonome au regard de l'Empire Ottoman, et qui, "à la veille même de l'instauration du Protectorat français, allait s'engager dans un processus de réformes tendant à réaménager son rapport à la société dans une perspective nationale moderne"2. Ce particularisme, le régime politique issu de l'indépendance allait largement le cultiver en mettant en œuvre une politique résolument novatrice qui devait promouvoir la modernisation de la société tunisienne. Cet engagement en faveur de la modernisation devait déboucher sur une confrontation directe entre le système politique et le système religieux, le premier cherchant moins à se dissocier du second qu'à limiter la portée sociale et politique de l'islam.
Dès l’indépendance, l’édification par Habib Bourguiba de l’État tunisien a été marquée par l’adoption de réformes bouleversant l’ordre institutionnel et juridique de l’État beylical. Très empreintes des convictions positivistes de Bourguiba, elles ont pu donner l’impression d’une rupture entre l’État et la religion, d’autant que Bourguiba avait été marqué par l’anticléricalisme français.

Mû par un tel esprit, Bourguiba liquida les tribunaux religieux – charaïques en 1956, rabbiniques en 1957 –, promulgua le 13 août 1956 le Code du Statut Personnel qui rompait formellement avec la jurisprudence musulmane traditionnelle et supprima les habous en mai et juillet 1957 (qui constitue un mode de tenure du sol dont le caractère religieux est très marqué). Enfin, les décrets des 29 mars 1956 et 1er octobre 1958 démantelèrent la mosquée-université de la Zitouna, un des principaux centres d’enseignement islamique au Maghreb. Les hommes de religion, enseignants et jurisconsultes se virent ainsi retirer, au bénéfice d’institutions étatiques séculières, une grande partie de leurs prérogatives, de leurs ressources financières, les symboles de leur pouvoir et leur capacité d’influence.

Habib Bourguiba, pétri de positivisme, était acquis à l’idée de la prééminence de la raison sur tout autre ressort de la pensée et notamment de la religion4.
La réalité de la Tunisie hier comme aujourd’hui nous conduit plutôt à relever une présence institutionnelle de l’islam, certes strictement encadrée, mais non moins effective tout au long des trente années d’exercice du pouvoir par Bourguiba et des 23 ans de règne de Zine Abidine Ben Ali d'une part et d'autre part la constante sollicitation implicite ou explicite du référent religieux pour cautionner les différentes orientations du régime.
Pour reprendre le doyen Hafedh Ben Salah , pour les dirigeants politiques, l’islam est une religion, une croyance et non une force politique distincte de l’Etat susceptible de lui opposer une quelconque résistance. Les affaires du culte sont désormais considérées comme faisant partie intégrante des affaires de l’Etat. Leur gestion a été attribuée à l’administration.

« Administration et religion » tel est l’intitulé du sujet qui m’a été suggéré par le colloque Administration et Démocratie et ma réflexion est censée s’axer sur : « Administration et libertés ». Quelles observations déduire ?
- D’abord d’un point de vue terminologique la liberté de religion désigne un droit subjectif fondamental des personnes de choisir et de pratiquer une religion donnée. Elle est un aspect de la liberté de conscience qui correspond à la vie intérieure d’une personne et à ce titre elle est considérée comme absolue. A distinguer de la notion de culte qui, elle, renvoie à des comportements rituels (pratiques de pénitence, sacrifice, manière de prier, cérémonies,…) et des comportements éthiques qui sont associés à chaque religion. Il s’agit de manifestations extérieures d’une conviction susceptibles de limitations en cas de péril de l’ordre public.

- Par ailleurs le terme neutralité est évocateur du choix politique d’un Etat qui entreprend de se séparer de la religion, il est évocateur de la laïcité. Première ambigüité du sujet qu’il conviendra d’éclaircir.
En effet la reconnaissance par la Tunisie d’un statut officiel de l’Islam pose de revoir les rapports Administration-Religion sous cet angle.

A partir de là, il faudrait s’interroger sur les questions suivantes :
En l’Etat actuel du choix politique exprimé dans le droit tunisien à l’égard de l’Islam en tant que religion de l’Etat quelle peut être la place réservée aux libertés religieuses ? Et peut il y avoir neutralité de l’administration lorsque le droit positif tunisien privilégie une religion par rapport aux autres ?

En fait le lien devant exister entre l’Etat et la religion est appréhendé selon deux approches apparemment antithétiques. Dans ce sens certains historiens des religions soutiennent que la religion est un fait consubstantiel à l’humanité où « le sacré est un élément dans la structure de la conscience, et non un stade dans l’histoire de cette conscience. Au niveau le plus archaïque de culture, vivre en tant qu’être humain est en soi un acte religieux…autrement dit être ou plutôt devenir un homme signifie être religieux ». Dans ces conditions Etat et religion ne peuvent logiquement s’ignorer.
Pour d’autres en revanche Etat et religion poursuivent des fonctions et objectifs à priori antinomiques, leurs intérêts respectifs ne doivent être confondus. D’où la nécessité de les séparer. C’est cette idée qui fut farouchement défendue en France au XIXème siècle par les partisans de la séparation de l’Eglise et de l’Etat.

Mais circonscrire le débat sur les rapports entre Etats et religion à la question de leur prétendue séparation ou au contraire à leur interpénétration ou leur simple liaison paraît à nos yeux un faux débat fondé de surcroît sur des faux postulats.

En Tunisie la liberté religieuse a été consacrée afin de soustraire la société tunisienne à l’emprise des milieux religieux traditionnels. Elle a permis à l’Etat de reprendre l’initiative dans un domaine qui lui avait échappé pendant la période du protectorat. La modernisation de la société et celle de l’Etat n’ont pas cependant éclipsé l’Islam. Elles ont plutôt conduit à la prise en charge de ce dernier par les institutions de l’Etat. Ceci revient à dire si on peut comparer la relation Etat - Religion à l’institution du mariage que l’union entre la religion et l’Etat est plus une union de raison qu’une union de cœur.

En effet plus que les opposer ou les confondre totalement, la Tunisie a abordé cette relation sous le prisme de l’éventuelle conciliation et de leurs finalités respectives certes non sans un certain nombre d’ambigüités puisque la religion est un référent, un « instrument politique » administré (I) ce qui nous interpelle sur la question de la neutralité et l’impartialité de cette administration à l’égard des religions (II).

I) La religion un « référent identitaire », un instrument politique administré.

L’identité désigne « le fait pour une personne d’être un individu donné et de pouvoir être reconnu comme tel ». La religion en tant que caractéristique intrinsèque et distinctive de la nature humaine est une nécessité sociale et sociétale. A ce titre la religion véhicule un ensemble de valeurs sur lesquelles repose la société politique qu’est un Etat. Il n’est donc pas étonnant que celle-ci serve de ciment social et donc de référent identitaire. C’est ce qui pourrait expliquer l’ancrage du religieux dans des textes fondateurs de certains Etats modernes. En effet la Constitution d’un Etat n’est au fond que la matérialisation ou formalisation d’un contrat social.
Ainsi le renvoi constitutionnel à la transcendance c’est-à-dire la référence à un « être suprême » , à Dieu , à la très sainte trinité , la reconnaissance d’une religion prépondérante ou la proclamation d’une religion d’Etat ne tendent qu’à exprimer ou refléter les fondements mêmes de la société car la religion est l’un des moyens de préserver voire de consolider une certaine cohésion sociale.
L’étatisation de la religion dépassant la simple logique d’instrumentalisation du religieux participe dans le cas de la Tunisie plus globalement d’un processus comme l’a écrit Michel Camau27 de ritualisation de la religion politique. L’instrumentalisation étatique de l’Islam devient donc une réalité caractérisée tant par l’affirmation de sa valeur fondatrice, que par son étatisation, c’est-à-dire la prise en charge de sa gestion.
L’étatisation de l’Islam se traduit également par sa gestion étatique au sens large, c’est-à-dire la gestion patrimoniale des biens religieux, mais aussi celle des lieux de culte et du personnel religieux ; de même, la diffusion des préceptes religieux, c’est-à-dire d’un Islam « officiel », font partie des tâches dévolues aux États.

I) La religion comme vecteur de sacralisation de l'Etat : Le processus d’Etatisation de la religion.

Force est de constater que l’Etat bourguibien ne saurait à proprement parler être assimilé à un Etat laïc, au sens où la laïcité outre la non confessionnalité de l’Etat, sa neutralité religieuse et un régime de liberté religieuse, suppose en amont une autonomie conjointe des institutions publiques par rapport aux institutions religieuses (et réciproquement), chacun s'organisant indépendamment de l'autre.
La réalité de la Tunisie hier comme aujourd’hui nous conduit plutôt à relever une présence institutionnelle de l’islam.
Les services publics tunisiens sont certes accessibles à tous sans distinction de confession, en théorie la liberté religieuse est garantie par la puissance publique ; il est néanmoins difficile, en dépit des précautions prises en 1956 par les constituants pour écarter la formule juridique de l’islam religion de l’Etat et de la suppression en août 1956 de toutes les juridictions confessionnelles (musulmanes comme israélites), de ne pas constater qu’en réalité l’islam est bien sinon de jure en tout cas de facto la religion de l’Etat.
C’est ainsi que l’appartenance à la religion musulmane figure explicitement dans la Constitution comme une condition de droit pour être éligible à la fonction de président de la République.
Si le droit commun tunisien est entièrement séculier, en matière de statut personnel la législation quoique progressiste continue sur certains points de reprendre à son compte des éléments du droit musulman.
Loin donc de renvoyer à une quelconque forme de séparation institutionnelle entre la religion et l’Etat l’expérience impulsée par Bourguiba (et poursuivie par son successeur) s’apparente davantage à un avatar tunisien de ce que fut le gallicanisme politique en France. Le gallicanisme originellement, correspondait à la doctrine historique des relations entre la religion et l'Etat en vigueur en France sous l’Ancien régime (et sous l’Empire) qui se caractérisait par l’union de l’Eglise de France avec le roi aux fins de limiter les droits du Saint Siège romain. Si l’on fait abstraction du contexte français et catholique, le gallicanisme se présente comme l’idéologie et la pratique institutionnelle visant à asseoir la primauté de la sphère étatique sur la sphère religieuse par un contrôle systématique de celle–ci lequel passe le plus souvent par la mise sous tutelle de ses cadres et leur intégration dans le personnel étatique, leur subordination financière et la régulation monopolistique de toute activité de production et de diffusion de la symbolique religieuse. Autant de caractéristiques qui cadrent parfaitement avec le type de relations établi par Bourguiba entre l’Etat et la religion. C’est ainsi que l’Etat tunisien naissant devait mettre sur pied une véritable «administration du culte »7.

C’est ainsi que fut créée aussi au sein du secrétariat à la présidence une Direction des affaires du culte (décret du 5 octobre 1967), qui devait ultérieurement être rattachée au Premier Ministère, puis à celui de l’Intérieur en juillet 1986. Celle ci fut chargée à la fois de la coordination de l’action de l’Etat en matière religieuse (politique de construction et d’aménagement des édifices cultuels), de la nomination et de la formation des agents du culte (imams et prédicateurs) et de leur rémunération en tant que membres de la fonction publique (décret du 8 avril 1966) ainsi que du contrôle de l’exercice du culte et des programmes d’éducation en matière religieuse. Comme l’a écrit Mohamed Tozy, «La cible du régime était en fait bien la maîtrise de l’initiative religieuse, plus que la religion elle-même » .

L’originalité de la politique suivie par Habib Bourguiba en direction de l’islam consiste en une alchimie subtile combinant successivement accents anticléricaux, modernisme religieux avec une mise en scène symbolique du pouvoir et une instrumentalisation permanente du religieux.

Toutefois durant les dix dernières années du règne de Bourguiba, comme a pu l'observer Hafedh Ben Salah 37 les relations entre le système politique et le système religieux vont entrer dans une nouvelle phase caractérisée par un rapprochement entre les deux systèmes. Celui-ci se traduit par la mise en oeuvre d'une "nouvelle politique religieuse" . Cette dernière devait se traduire non seulement par l'infléchissement du discours des élites dirigeantes dans un sens moins virulent à l'égard de l'accomplissement de certaines obligations religieuses jusqu'alors décriées, mais également par la volonté de redorer le blason du patrimoine islamique. Rompant totalement avec une attitude jusque là libérale, les autorités politiques n'ont pas hésité, à partir des années soixante dix, à encourager "les citoyens à accomplir leurs obligations religieuses". Ce changement d'attitude du système politique par rapport au système religieux est aussi marqué par la revalorisation de l'enseignement religieux, de la culture arabo-musulmane et la création d'associations religieuses avec l'aval des autorités.
Ainsi voit le jour en janvier 1968 la très officielle Association pour la Sauvegarde du Coran dont le rôle initial était la préservation des dogmes de l'islam et la préparation des lecteurs de Coran. Elle échappera par la suite à la tutelle de l'État et tentera même de "s'opposer à la main-mise de l'État sur l'organisation et le fonctionnement du culte musulman". C'est d'ailleurs à l'ombre de cette association que se produira la première gestation de la mouvance islamiste. A partir des années soixante dix l'éducation religieuse devient un cours spécifique distinct de celui de l'éducation civique avec lequel il était jusque là confondu. De la même manière de nombreuses autres mesures furent prises en vue de favoriser l'enseignement religieux et plus généralement tout ce qui relève du patrimoine arabo-musulman. Cette réinscription de l'islam dans l'espace culturel devait également retrouver un certain prolongement au niveau de la législation. C'est ainsi par exemple que l'article 5 du Code du Statut Personnel relatif aux conditions du mariage fait l'objet d'une interprétation de plus en plus restrictive. Une circulaire du ministère de la justice en date du 5 novembre 1973 invitera à refuser tout mariage d'une musulmane avec un non musulman. Certains spécialistes ne manqueront pas d'ailleurs de souligner que la jurisprudence en matière de statut personnel tend à consacrer un véritable "ordre public confessionnel" .

A) La Structuration administrative renforcée de l’islam

La période qui s'ouvre avec l'accession au pouvoir de Zine El Abidine Ben Ali le 7 novembre 1987 devait déboucher sur une profonde recomposition du système politique tunisien. Le changement devait également selon le gouvernement aboutir à une réconciliation entre l'État et la société en permettant notamment "d'insérer la vie politique et sociale dans le cadre du droit, de la démocratie et des valeurs arabo-musulmanes" .
Dans les mois qui suivirent le 7 novembre, le nouveau gouvernement s'est en effet attaqué "à tous les symboles jugés fâcheux de l'ancien système", parmi lesquels figurait la défiance des responsables politiques à l'égard de la religion. Premier signe visible de changement, la déclaration du 7 novembre 1987 débute par la célèbre formule religieuse: "Au nom de Dieu le Clément et le Miséricordieux". Bien que ce type d'invocation soit devenue désormais une formule rituelle dans l'ensemble du monde arabe et musulman, sans que l'on s'interroge vraiment sur sa portée réelle, dans la Tunisie bourguibienne elle ne pouvait que surprendre surtout dans la bouche d'un responsable politique tant Bourguiba sur ce point avait toujours veillé dans ses discours officiels à éviter ce genre de formule. Tel n'est pas le cas du nouveau président tunisien qui non seulement y aura recours lors de chacun de ses discours mais de surcroît les fera terminer par une sourate du Coran. Au delà des formules, il s'agissait comme le rappela d'ailleurs le ministre de l'Intérieur de l'époque de "donner à l'islam la place qu'il mérite", et donc de réaffirmer l'identité arabo-musulmane de la Tunisie.

Le nouveau régime multiplie les signes d'ouverture et d'apaisement. Parvient à s’instaurer avec les milieux intellectuels et la plupart des représentants des partis d'opposition (y compris les islamistes) un dialogue qui devait aboutir à la plate-forme du Pacte National. Des mesures sont prises en vue d'"instaurer (à défaut de rétablir) un climat moral et religieux". C'est ainsi que dès le 22 novembre 1988 est lancée une grande campagne de moralisation contre tout ce qui nuit aux bonnes moeurs sous la responsabilité du ministre de l'Intérieur Chedli Neffati qui justifia en ces termes cette campagne de moralisation : "il ne peut y avoir de développement effectif, ni de démocratie réelle et de civilisation durable, si l'ordre n'est pas maintenu sur la voie publique, et son respect ancré dans l'esprit des citoyens"62. Parallèlement à cet effort de moralisation, de nombreuses mesures vont être prises également en faveur de la revalorisation de l'islam à l'échelon de la société et de l'État.
L'une des plus marquantes sera le rétablissement de l'Université de la Zitouna dans ses structures et compétences anciennes. C'est ainsi que le cycle des cours reprend en février 1989 et l'université peut à nouveau délivrer ses diplômes traditionnels. Des mesures financières exceptionnelles sont également prises en ce qui concerne la gestion du culte afin d'améliorer le recrutement des desservants dont le nombre est en augmentation.

Une autre disposition plus symbolique est néanmoins révélatrice du développement d'une atmosphère piétiste : l'introduction de l'appel à la prière dans les médias audiovisuels et la retransmission en direct à la télévision de la prière du Vendredi
Le régime né du 7 novembre 1987 en matière de régulation de l'expression religieuse n’a fait que renforcer la logique de structuration administrative de l’islam initiée tardivement par Bourguiba . Alors que jusqu’aux années quatre vingt dix les affaires religieuses n’étaient qu’une simple direction des affaires du culte rattachée aux services du Premier ministère, à partir d’avril 1991 (décret du 22 avril 1991) elle est érigée en secrétariat d’Etat aux affaires religieuses et en mars 1992 sera transformé en un Ministère des affaires religieuses lequel héritera entre autre des attributions en matière de mosquées jusque là du ressort du Premier Ministère.
Ce ministère qui a vu ses moyens en augmentation comprend plusieurs directions dont la direction du Coran, la direction des mosquées et des prédications, la direction du pèlerinage (Hajj) et de la 'umra , la direction des études et de la formation religieuse.
Cette administration de l’islam se prolonge logiquement par la fonctionnarisation accrue de son personnel dont la formation fait l’objet d’un contrôle renforcé de la puissance publique.
Au lendemain de l’indépendance, les pouvoirs publics ont mis en place une fonction publique dédiée à la régulation du religieux (décret du 8 avril 1966) à l’échelon des gouvernorats et des délégations. Le pouvoir né du 7 novembre n’a fait que poursuivre la dynamique revenant même comme l’écrit Jean Philippe Bras « à une logique plus large de religion d’Etat » . C’est ainsi que tous les chargés de mosquées et de salles de prière y compris quand ils n’ont pas le statut de fonctionnaires sont désormais nommés par le Premier ministre (décret du 8 novembre 1989) et rémunérés par l’Etat et sont soumis aux obligations professionnelles qui pèsent sur les agents publics, notamment l’obéissance hiérarchique et l’obligation de réserve. Le chef de l’Etat est désormais seul compétent pour fixer l’orientation générale à donner aux affaires du culte et seul responsable du devenir de l’Islam dans le pays et des relations avec le monde musulman. Les questions relatives à l’exercice des autres cultes (chrétiens et israélite) relèvent aussi de son autorité.
Est tout aussi significative la reprise en mains progressive de la formation des cadres religieux via le réveil et la réorganisation de l'université de la Zitouna (décret du 8 mai 1995) en trois instituts dont un Institut supérieur des sciences islamiques est directement chargé de la formation permanente des cadres religieux et placé sous le contrôle étroit de l'administration chargée des affaires religieuses.
Les lieux de culte font l'objet d'une réglementation et d'une surveillance accrue de l'Etat (loi du 3 mai 1988) via leur construction (subordonnée à un arrêté préalable du Premier ministre à la construction, et à l'aménagement des locaux), leur classement (arrêté du Premier ministre), leur entretien (régime de domanialité public), leur utilisation (police des cultes exercée par le ministère des affaires religieuses).
Le contrôle de l'Etat s'étend également aux autres édifices cultuels que sont les zaouïas ou les tombeaux de saints qui font l'objet de dotations publiques et de visites régulières de responsables officiels.

Enfin, La volonté de « préserver la nation quant à sa religion de tout rattachement moral de tout claustration et de tout ce qui aurait une influence négative sur les fondements de son authenticité » a conduit les pouvoirs publics à mettre en place un conseil islamique supérieur qui constitue une sorte de haute autorité administrative dotée d’un budget et pouvant prendre des initiatives en matière de formation, d’édition et de publication. Cet organe consultatif a reçu de larges attributions qui couvrent à la fois l’enseignement religieux dans les écoles, les programmes de l’université Zitouna et les programmes de formation ainsi que les méthodes de recyclage des imams et prédicateurs. Il est obligatoirement consulté par le gouvernement dans certaines matières et dispose d’une voie de publication : la revue « al Hidaya » publiée par les services du Premier ministère.

La religion est donc à la fois un référent identitaire et un instrument politique aux mains de l’Etat et de son administration afin de mieux la contrôler et mieux la gérer. Toutefois l’administration est elle arrivée conformément aux principes et valeurs républicains à assurer sa neutralité et son impartialité alors qu’elle privilégie une religion parmi d’autres?

II) La neutralité et l’impartialité à l’égard des religions.

Telle qu’elle est conçue, la neutralité suppose l’absence de dépendance notamment religieuse. Autrement dit on ne doit pas être tributaire dans l’action publique de ses propres convictions religieuses. Le juge qui statue sur une affaire ne doit pas se déterminer en fonction de considérations ou convictions religieuses, l’enseignant ne doit pas construire ses cours en fonction d’une idéologie religieuse, cette idée rejoint celle de l’impartialité de l’administration où les personnes dépositaires de l’action publique ne peuvent se prononcer en fonction d’éléments religieux. Ils ne doivent laisser transparaître aucune préférence religieuse. Le service public doit inspirer confiance à ceux qui s’adressent à lui quelles que soient leur demande de prestations matérielles ou intellectuelles. D’où l’intérêt de s’étendre d’avantage sur le principe de la neutralité et de l’impartialité de l’administration et de s’interroger sur le cas tunisien du rapport de la neutralité de l’administration et de la liberté religieuse.

A) L’étendue du principe

L’impartialité et la neutralité de l’Etat à l’égard du fait religieux requiert deux choses. En premier lieu, les pouvoirs publics doivent adopter une position de tolérance indéfectible envers les diverses opinions et convictions religieuses et en second lieu il faudrait que celles-ci bénéficient directement d’un traitement égal en droit.
Dès lors l’Etat ne doit ni s’identifier directement à une religion quelconque ni de surcroit la privilégier ou lui accorder une attention particulière. Sur ce point les termes du premier amendement de la constitution des Etats Unis d’Amérique du 17/09/1787 énonce avec netteté cette idée de neutralité des personnes publiques par rapport à la religion . Dans ce sens on peut également évoquer l’article 2 de la loi française du 9/12/1905 qui dispose : « la république ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte… ».

La neutralité suppose donc qu’entre toutes les croyances et opinions légitimement diverses, les pouvoirs publics doivent se refuser à prendre parti et qu’il leur faut s’interdire toute doctrine d’Etat.
Cependant cette forme de dogmatisme religieux ne signifie pas que la sphère publique doit forcément ignorer le fait religieux. La neutralité de l’Etat n’équivaut donc pas à l’indifférence ou à l’incompétence des autorités publiques envers les questions religieuses ou spirituelles. En effet l’Etat se doit au besoin d’intervenir dans le domaine des convictions individuelles en vue de « concilier les intérêts des divers groupes et assurer le respect des convictions de chacun. » (CEDH, 25/05/1993, Arrêt Kokkinakis contre Grèce) .

La neutralité et l’impartialité de l’Etat en ce domaine n’empêche pas pour autant que les pouvoirs publics collaborent étroitement avec les autorités religieuses. Bien au contraire la collaboration entre l’Etat et la religion s’avère utile dans la mesure où d’une part les différents cultes peuvent concourir par leurs actions à la préservation de la paix sociale. Cette collaboration est d’autant plus justifiée qu’elle permet de trouver un juste équilibre entre la vie politique et les convictions religieuses des citoyens évitant de la sorte à la société de tomber soit dans l’anticléricalisme paroxysmique soit dans le fanatisme religieux.

La loi française du 9/12/1905 est une illustration caractéristique de cette dialectique de dialogue entre l’Etat et les différentes religions. En effet bien au-delà de son titre loi de séparation des Eglises et de l’Etat, la loi de 1905 vise à réorganiser les rapports de ce dernier avec les diverses autorités ecclésiastiques. Pour ce faire, elle pose le principe de la reconnaissance de tous les cultes ainsi que celui du « libre exercice des cultes dans les établissements publics tels que lycées, collèges, hospices asiles et prisons ». Mais en réalité la loi de 1905 est une loi de circonstance adoptée en réponse au comportement vindicatif de l’Eglise dominante de l’époque qui stigmatisait les valeurs libérales de la République héritées de la pensée philosophique des lumières et de la Révolution de 1789. Cette loi sous tend la thèse selon laquelle la vie politique et la vie religieuse doivent être formellement séparées. En somme la neutralité et l’impartialité de l’Etat en matière religieuse est plutôt un gage de l’indépendance totale de ce dernier dans la gestion de la res publica, une preuve de lucidité des pouvoirs publics face aux diverses religions. Dans un arrêt datant de 2009, la cour de cassation tunisienne a voulu marquer l’autonomie de l’Etat vis-à-vis des religions et plus exactement de la religion musulmane. Dans cette affaire la cour avait été saisie de la question de savoir si la religion pouvait constituer un motif d’empêchement au mariage ou à la succession. Par leur décision du 5/02/2009, les juges ont répondu par la négative considérant que l’empêchement à la succession fondé sur la religion musulmane est évidemment contraire aux principes d’égalité et de liberté de conscience garantis par la constitution et les conventions internationales ratifiées par la Tunisie. On peut inférer de cet arrêt que la référence constitutionnelle à l’islam, en tant que religion de l’Etat ne signifie nullement l’érection, l’admission encore moins la reconnaissance en droit tunisien d’une quelconque discrimination entre les citoyens selon des considérations religieuses.
En effet les manifestations de la liberté de religion et de conviction du citoyen tunisien peuvent être relevées dans plusieurs domaines essentiels :
- Le code de la nationalité ne fait aucune référence au critère religieux concernant l’acquisition ou la déchéance de la nationalité.
- Les registres d’état civil des personnes ne font aucune place à la religion et excluent ainsi toute discrimination en la matière. Les actes de naissances de mariage ou de décès ne comportent aucune mention de la religion des intéressées.
- L’exercice des activités politiques n’est pas soumis à des restrictions tenant à la religion ou aux convictions. Hormis la magistrature suprême tous les autres mandats peuvent être brigués sans condition relative à la religion. Il en est de même pour la qualité d’électeur qui ne dépend pas non plus de la religion.
- La liberté religieuse des agents publics est consacrée aussi bien à l’entrée du service que durant le déroulement de leur carrière. Le statut général du personnel de l’Etat, des collectivités publiques locales et des établissements publics à caractère administratif n’opère aucune discrimination fondée sur la religion lors de l’accès à la fonction publique. Le déroulement des carrières des agents publics s’effectue sans ternir compte de l’appartenance religieuse. L’article 10 du statut général interdit toute mention faisant référence aux convictions et croyances de l’agent public dans son dossier individuel. D’ailleurs plusieurs tunisiens non musulmans ont assumé de hautes responsabilités au sein de l’administration sans subir aucune discrimination. De plus ni la magistrature, ni l’armée ni la sécurité intérieure ni aucun corps de la fonction publique ne leur est interdite.
Ceci étant est on parvenu à concilier neutralité de l’administration et liberté religieuse ?

B) Neutralité de l’administration et liberté religieuse : le cas tunisien.

La question de la neutralité de l’administration et de la liberté religieuse a été et jusqu’à aujourd’hui très ambigüe en Tunisie.

L’islam occupe une place de choix dans la constitution tunisienne de 1959. Les constituants du 1/6/1959 ont pris l’engagement solennel dans le préambule de « demeurer fidèle à l’enseignement de l’Islam » affirmant avec force dans l’article 1er que la « Tunisie est un Etat libre, indépendant et souverain sa religion est l’islam ». L’article 5 prévoit la liberté de conscience et protège le libre exercice du culte, sous réserve qu’il ne trouble pas l’ordre public ». Et plus tard et pour parer au danger islamique la constitution met à la charge de toute formation politique l’obligation « de respecter la souveraineté du peuple, les valeurs de la République, les droits de l’homme et les principes relatifs au statut personnel » (article 8 alinéa 2) en s’engageant à « ne pas s’appuyer dans leurs principes, objectifs, activités ou programmes sur une religion… » (Alinéa 3 de l’article 8). Aussi l’appartenance à la religion musulmane figure explicitement dans la Constitution comme une condition de droit pour être éligible à la fonction de président de la République.

A priori, l’adoption par l’article 1er de la constitution de l’Islam comme religion d’Etat ne signifie pas que la liberté religieuse soit limitée. La coexistence des différentes communautés religieuses est consacrée par l’article 5 de la constitution qui garantit les libertés de conscience et d’exercice du culte.
Par contre la constitution de 1959 exclut donc toute forme d’Etat laïc. Mais la formule de l’islam religion d’Etat peut à priori difficilement se concilier avec les principes républicains proclamés par cette même constitution. La formule selon laquelle l’Islam est la religion d’Etat n’est pas cependant dépourvue d’ambigüité. Elle signifie d’abord que les religions ne sont pas traitées sur un pied d’égalité et que l’Islam religion de la quasi-totalité des citoyens doit disposer d’un statut privilégié par rapport aux autres religions.

La neutralité est elle possible lorsqu’une constitution inscrit lisiblement sa préférence pour une religion ?
En effet, la formule de l’Islam religion d’Etat peut difficilement se concilier avec les principes républicains proclamés dans la constitution. Ces principes signifient tout d’abord que la souveraineté aura pour seul fondement un corps social ce qui exclut théoriquement toute origine divine du pouvoir et donc toute référence à un droit religieux. Elle implique aussi le devoir de neutralité et d’impartialité de l’Etat en vertu duquel celui-ci doit en principe se garder de porter toute appréciation sur la légitimité des croyances religieuses ou sur les modalités de leur expression. Les valeurs de la République rejoignent ici le principe de la liberté religieuse. Doit on alors considérer que le rôle de l’Etat est d’assurer à chacun l’exercice paisible de ses convictions religieuses dans les lieux publics ou privés sans discriminations entre les religions et entre les personnes ? L’Etat doit il par exemple tolérer au nom de la liberté religieuse le port par les enseignants du foulard islamique à l’école de la République ? Ou encore le port du niqab qui a fait irruption ces derniers mois dans la société tunisienne ?
Il est certain que l’État tunisien, depuis les premiers temps de l’indépendance, traite la question épineuse de l’identité islamique de la Tunisie sur un mode paradoxal :
Dans sa gestion des activités religieuses, le pouvoir politique tunisien a toujours oscillé entre la répression contre tout ce qui peut être perçu comme signes d’appartenance aux islamistes, et la sanction de tout ce qui peut contrevenir à ce qu’il nomme atteintes ‘‘aux bonnes mœurs’’ et aux ‘‘valeurs arabo-musulmanes’’ de la Tunisie. Ce qui l’incite à réagir dans un sens ou dans l’autre ou les deux à la fois, ce sont les crises structurelles qui l’affectent, provoquées parfois par des événements extérieurs.
Or, précisément, l’année 2006 semble renvoyer globalement à une telle situation de crise structurelle, incitant le régime à jouer sur les deux tableaux, mais presque exclusivement dans un sens répressif. Pour ce faire, il s’appuie sur tout un arsenal de textes juridiques et de règlements administratifs qui visent à donner un semblant de légalité à la répression policière, à travers notamment la réactivation de la circulaire 108 du ministère de l’Éducation nationale, datant de 1981 et formulée en ce termes :
« Nous observons ces derniers temps que des élèves-filles se rendent dans leurs établissements avec une tenue totalement étrangère à nos traditions vestimentaires en arborant un vêtement – qui se confondrait aux habits ‘‘confessionnels’’ qui marque l’appartenance à une tendance qui se distingue par des tenues vestimentaires sectaires, contraires à l’esprit de notre époque et à l’évolution saine de la société»
Elle a d’ailleurs inspiré d’autres ministères. En 2003, le ministère de la Santé a édicté, à son tour, un texte réglementaire (la circulaire 98), interdisant le port du voile pour les agents et les administrés des services de santé publique sur l’ensemble du territoire tunisien.
Le tribunal administratif quant à lui a considéré que l’obligation de réserve qui pèse sur les fonctionnaires leur interdit en raison de l’influence qu’ils peuvent exercer sur leurs élèves d’exprimer leurs convictions politiques ou religieuses au cours de l’exercice de leurs fonctions. (TA 24/01/2009 Aida Addali contre ministère de l’éducation et de la formation, rejet du recours en annulation dirigé contre la circulaire du ministre de l’éducation du 29/10/1986). En revanche lorsque l’atteinte à l’exercice du culte touche la sphère privée de l’individu, elle devient manifestement contraire à cette liberté et à ce titre susceptible d’annulation ( TA 10/07/2007 Ben Rodhbane annulation d’une décision de révocation d’un agent de la Protection civile surpris par son supérieur en train d’effectuer ses devoirs religieux à l’intérieur du logement qu’il occupe dans les locaux de l’établissement).
En conclusion l’idée consistant à opposer systématiquement l’Etat d’une part et la religion d’autre part nous parait inappropriée et n’est pas souhaitable. En vérité la conciliation de leurs fonctions et finalités, lesquelles sont à priori antinomiques, est non seulement envisageable mais également et surtout inévitable.
En effet la conjonction, dans le cas tunisien, d’une politique modernisatrice audacieuse (du temps de Bourguiba) et d’une régulation stricte du marché des biens religieux nous projette assez loin de toute logique de laïcisation, laquelle ne se résume pas à la séparation fonctionnelle des sphères politique et religieuse mais suppose plutôt leur autonomie réciproque.