Le Conseil d’Etat et les principes à valeur constitutionnelle

Le Conseil d’Etat et les principes à valeur constitutionnelle

Si les juridictions administratives garantissent la légalité des actes réglementaires, cette légalité doit s’entendre au sens large. Le Conseil d’Etat fait ainsi application tant des normes législatives que des normes issues du droit international et même des normes à valeur constitutionnelle.

Or, l’on distingue à l’intérieur de ces catégories de normes juridiques les normes textuelles des normes jurisprudentielles : les premières trouvent leur fondement dans un texte juridique (tel qu’il est interprété par le juge), contrairement aux secondes. Reste à déterminer la source juridique de ces dernières. Sans doute s’agit-il du juge, transformé en « jurislateur » au prix d’une mise en échec du principe de séparation des pouvoirs (du moins tel que le concevait Montesquieu et à sa suite les révolutionnaires français de 1789). Sans doute aussi faut-il admettre que la frontière entre les normes écrites et les normes jurisprudentielles est parfois délicate à appréhender. Il n’est pas rare, notamment, qu’une confusion soit commise à l’égard des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ». Il s’agit bien pourtant de principes textuels à valeur constitutionnelle et non de principes jurisprudentiels, alors même que seule leur dénomination générique est expressément contenue dans une disposition écrite du bloc de constitutionnalité.

Il est, en outre, possible de distinguer au sein des normes juridiques les principes des autres normes. Au-delà des querelles opposant les théoriciens du droit de tous horizons, l’on constate que certains textes juridiques français consacrent expressément des « principes » (ainsi des « principes politiques, économiques et sociaux » particulièrement nécessaires à notre temps ou des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » figurant dans le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946), tandis que le juge administratif suprême fait application, à l’occasion, de « principes » (textuels) tirés de textes juridiques dans lesquels ce vocable n’apparaît pourtant pas (ainsi du principe de libre administration des collectivités locales contenu implicitement dans l’article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958). Au total et pour se limiter aux seuls principes textuels français à valeur constitutionnelle, de tels principes se rencontrent aussi bien dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, dans le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et dans le Préambule et le texte même de la Constitution du 4 octobre 1958. Plus délicate est la question de savoir quelle peut être la valeur juridique des principes jurisprudentiels – forme habituelle des normes jurisprudentielles – c’est-à-dire des principes créés par un juge . Après que le débat a alimenté une intense polémique doctrinale, c’est finalement la thèse de la correspondance entre la hiérarchie des autorités et celle des sources du droit qui a paru s’imposer. Reste alors à déterminer la place du juge en général et du Conseil d’Etat en particulier dans la hiérarchie des autorités en droit français ; une place particulièrement incertaine du fait d’une part de l’absence de réponse explicite dans les textes juridiques en vigueur et d’autre part de la difficulté d’organiser de manière systématique les solutions jurisprudentielles pertinentes. Le juge ordinaire n’est-il pas tout à la fois le garant du respect des lois et le garant de la conventionnalité de celles-ci et même de la constitutionnalité des instruments juridiques internationaux ?

Une éventuelle impossibilité pour le Conseil d’Etat de créer lui-même des principes à valeur constitutionnelle ne signifierait pas pour autant qu’il ne saurait invoquer des principes textuels à valeur constitutionnelle à l’occasion du règlement des litiges qui lui sont soumis. En tant que juge de la constitutionnalité des actes administratifs comme des dispositions contenues dans les instruments juridiques internationaux, le juge administratif doit nécessairement disposer des pouvoirs de tout juge constitutionnel : lire et interpréter les normes à valeur constitutionnelle existantes de sorte de pouvoir assurer leur respect par les normes subordonnées.

Une éventuelle impossibilité pour le Conseil d’Etat de créer lui-même des principes à valeur constitutionnelle ne signifierait pas plus qu’il ne saurait invoquer des principes jurisprudentiels à valeur constitutionnelle : il suffirait que le Conseil d’Etat se borne à faire application d’un principe non écrit à valeur constitutionnelle précédemment explicité par le Conseil constitutionnel en tant que juge constitutionnel (à considérer, toutefois, que le Conseil constitutionnel est bien, lui, compétent pour dégager de tels principes). En ce cas, le juge ordinaire ne créerait pas du droit, mais se contenterait de l’appliquer.

L’invocation par le juge administratif des principes à valeur constitutionnelle, si elle ne fait pas de difficulté en elle-même (sous les réserves déjà exposées), pose en revanche la question des rapports qui s’établissent entre la jurisprudence des juridictions ordinaires et celle du Conseil constitutionnel statuant sur le fondement de l’article 61 alinéa 2 de la Constitution du 4 octobre 1958, le risque de conflit, susceptible de s’établir par le jeu des interprétations respectives des différents juges, n’étant ni résiduel ni sans incidence sur la sécurité juridique. Certes l’article 62 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose que les décisions du Conseil constitutionnel s’imposent aux pouvoirs publics comme à l’ensemble des autorités administratives et juridictionnelles françaises, mais cet article étant précisément soumis à l’interprétation des juges – et notamment du Conseil d’Etat – ses modalités d’application sont susceptibles de faire elles-mêmes débat.

Enfin, il ne faut pas perdre de vue que l’invocation (et a fortiori la création) de principes à valeur constitutionnelle par le Conseil d’Etat serait sans objet s’il ne parvenait pas, pour une raison ou pour une autre, à en imposer le respect aux normes inférieures que sont les instruments internationaux, les lois et les actes réglementaires. L’existence d’une procédure de contrôle de constitutionnalité des lois organisée par la Constitution et confiée expressément au Conseil constitutionnel pose précisément la question de la possibilité pour le Conseil d’Etat de contrôler la constitutionnalité des lois sans pour autant méconnaître le sens de l’article 61 de la Constitution du 4 octobre 1958.

Au total, il apparaît que l’appréhension de la délicate question de la valeur juridique des normes prétoriennes dégagées par la juridiction suprême de l’ordre juridictionnel administratif (II) nécessite que soient au préalable explicitées les solutions plus clairement établies s’agissant de l’utilisation que fait celle-ci des principes textuels à valeur constitutionnelle (I).

I – Des principes constitutionnels de droit écrit à l’efficacité limitée entre les mains du Conseil d’Etat

A – Le Conseil d’Etat, juge constitutionnel pionnier

1) Compétent pour contrôler la constitutionnalité des actes administratifs et des normes internationales (sic), le Conseil d’Etat doit nécessairement assurer le respect de l’intégralité des dispositions des textes juridiques à valeur constitutionnelle d’effet direct, au besoin en les interprétant

2) Il n’est pas le seul à opérer un contrôle de constitutionnalité des actes juridiques internes, ce qui induit un risque de divergences dans les solutions jurisprudentielles ; risque atténué par un mécanisme juridique (article 62 de la Constitution) et surtout par le dialogue des juges

B – Le Conseil d’Etat, juge constitutionnel imparfait

1) Une application des principes à valeur constitutionnelle hypothéquée par une loi contraire

2) Un contrôle de conventionnalité des lois proche, matériellement, du contrôle de constitutionnalité des lois

Transition : Le Conseil d’Etat est en définitive un garant illusoire de la loi, ce qui a pour effet de poser sous un jour nouveau la question de la valeur juridique des principes jurisprudentiels dégagés par le Conseil d’Etat.

II – Des principes jurisprudentiels à valeur incertaine dans la bouche du Conseil d’Etat

A – Une question apparemment purement théorique

1) Une valeur supra-décrétale suffisante
a. le contrôle de légalité des actes réglementaires et la pratique ancienne des principes généraux du droit
b. l’absence de contrôle de constitutionnalité des lois
c. l’utilisation des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République pour le contrôle des instruments juridiques internationaux
2) D’ailleurs, même le Conseil constitutionnel se montre réticent à dégager des principes constitutionnels (purement) jurisprudentiels, craignant de ranimer durablement les critiques fustigeant le « gouvernement des juges ».

B – Une compétence ambiguë

1) Le faux-semblant de l’abandon des principes généraux du droit au profit de principes à valeur constitutionnelle
(car il s’agit alors de principes écrits dont le contenu est matériellement semblable à celui des principes généraux du droit)

2) Le positionnement à géométrie variable du juge administratif dans la hiérarchie des sources du droit
a. le juge est compétent pour contrôler la conventionnalité de la loi et se permet de contrôler la constitutionnalité des traités
b. la soi-disant correspondance entre la place dans la hiérarchie des sources et la place dans la hiérarchie des normes