Las décadas pasadas fueron testigo de grandes transformaciones en el panorama político y económico de América Latina

Las décadas pasadas fueron testigo de grandes transformaciones en el panorama político y económico de América Latina

I. INTRODUCCIÓN

Las décadas pasadas fueron testigo de grandes transformaciones en el panorama político y económico de América Latina. A principios de los años ochenta, mientras que la tercera ola de democratización alcanzaba y recorría la región, la crisis de la deuda sumía a las naciones latinoamericanas en una etapa de profunda recesión económica. Al mismo tiempo el paradigma económico neoliberal se convertía en el credo imperante tanto en los países industrializados como en las instituciones económicas internacionales y se postulaba como la única respuesta posible a la crisis imperante en América Latina. Esta coincidencia tuvo enormes consecuencias en el devenir latinoamericano. En efecto, la mayoría de los países de la región se vieron enfrentando dos grandes retos a la vez: la transición e institucionalización democrática, por un lado y la puesta en marcha de reformas económicas de corte neoliberal encaminadas a recuperar el crecimiento y la estabilidad, por el otro. La simultaneidad de dichos procesos da pie a cuestionamientos acerca de la coherencia que guardan ambos entre sí.
Cada uno de ellos – la consolidación democrática y las reformas económicas estructurales – entraña per se una enorme complejidad en tanto que implican la reformulación de la relación del estado con la sociedad y con la economía, respectivamente. Asimismo, cada proceso tiene una lógica propia – inclusión y participación política en el primer caso, y eficiencia económica en el segundo – y requisitos para su consecución. Sin embargo, en la práctica ambas lógicas no son siempre coincidentes y, de hecho, su superposición genera tensiones que terminan condicionando los resultados de ambas reformas.
Es importante enfatizar que tanto la consolidación democrática como la reforma económica destinada a establecer un nuevo modelo de desarrollo son procesos, es decir, no se agotan en una jornada electoral o en la expedición de un paquete de reformas. Por lo tanto, aún cuando la señal de arranque se lance primero en una de las dos esferas (política o económica), a la larga ambas tienden a confluir en el mismo espacio temporal, afectándose e imponiéndose restricciones mutuamente. Dicho esto, la dinámica específica de la interacción entre reformas políticas y económicas tiende a ser distinta dependiendo de la secuencia en la que ambas son adoptadas.
En América Latina podemos identificar tres tipos de secuencias:
• Países que al poco tiempo de transitar a la democracia se encontraron en un contexto de crisis y procedieron a la ejecución de reformas económicas de mercado.
• Países con regímenes autoritarios que también de cara a la crisis iniciaron y pusieron en marcha reformas económicas y que en un segundo momento transitaron hacia la democracia (Chile y México)
• Países con democracias más antiguas que aquejados por la crisis siguieron el camino de las reformas económicas neoliberales en las décadas pasadas. (Costa Rica, Colombia y Venezuela)

Así pues, esta situación sugiere tres preguntas: ¿De qué manera las reformas económicas de mercado incidieron sobre la consolidación de las nuevas democracias latinoamericanas? ¿De qué manera las reformas económicas implementadas por gobiernos autoritarios incidieron sobre su posterior democratización? ¿Cuál fue el efecto de las reformas económicas en las democracias más antiguas de la región?
El propósito del presente trabajo es dar respuesta a la primera interrogante, que abarca al grupo más extenso de países latinoamericanos. Aunque la exposición se refiere a la situación de todas las nuevas democracias en general, a lo largo del trabajo se hacen referencias específicas a los casos de Argentina, Brasil y Perú.
Este trabajo está organizado de la siguiente manera. En la primera sección se describe de manera sucinta en qué consisten las reformas económicas puestas en marcha y los efectos distributivos asociados a las mismas, ya que estos constituyen el punto de articulación clave entre la esfera económica y la esfera política. La segunda sección explica las elecciones de política económica adoptadas por los gobiernos en dos coyunturas críticas: la explosión de la crisis de la deuda a principios de los ochenta y la situación hiperinflacionaria a principios de los años noventa. A partir de esta exposición, el tercer apartado aborda la respuesta a la pregunta planteada.

II. LOS EFECTOS DISTRIBUTIVOS DE LAS REFORMAS ECONÓMICAS DE MERCADO.

Cuando la crisis de la deuda estalló en los países latinoamericanos a principios de los ochenta los gobiernos procedieron a implementar programas de estabilización a corto plazo y, sólo después, ante los resultados fallidos de dichos programas, se avocaron a ejecutar ajustes estructurales.
El propósito de la etapa de estabilización macroeconómica consiste en detener la inflación y mejorar las finanzas del estado a través de la reducción del déficit público y del déficit de la balanza comercial. Esto a su vez implica la contracción del gasto público, la reducción de los salarios reales, el incremento de impuestos y de las tasas de interés y, en la mayoría de los casos, la devaluación de la moneda. Todo lo cual se traduce inmediatamente en una gran caída del consumo y de la inversión.
Por otro lado, el propósito de las reformas estructurales es mucho más ambicioso porque implica la reorganización de la economía y del modelo de desarrollo con el objetivo de promover una asignación más eficiente de los recursos. En este sentido, los diferentes programas de reforma neoliberal incluyeron una combinación de liberalización comercial, privatización, desregulación financiera, disciplina en el gasto público, reforma fiscal y corte de subsidios a las industrias y a los precios principalmente. Todo esto produce en el corto plazo enormes costos sociales en términos de recortes de las políticas y servicios sociales proveídos por el estado, cierre de empresas y desempleo. En este sentido, el modelo prescribe que los costos incurridos durante el período de transición serán compensados en el futuro por un crecimiento económico estable y sostenido, una vez que se haya completado el ajuste y se alcance un nuevo equilibrio.
Sin embargo, este es un argumento difícil de asumir por parte de la población que ve su condición de vida amenazada en lo inmediato y enfrenta grandes incertidumbres acerca del resultado final. Además, aún cuando el gobierno logre persuadir a la población en general de que vale la pena asumir sacrificios en el corto plazo, los diferentes grupos de interés no pierden de vista que aunque el resultado final sea idealmente mejor en términos agregados, el ajuste estructural entrañará necesariamente un proceso de redistribución permanente de los recursos económicos. En efecto, la reorganización de la economía siguiendo las líneas neoliberales – o, dicho de otra manera, el paso del modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones al modelo de economía de mercado volcada hacia las exportaciones – implica inevitablemente la generación de nuevos ganadores y perdedores. Como es lógico, este conflicto distributivo genera grandes oposiciones a las reformas económicas y mucho malestar social .
Entre los perdedores más visibles se encuentran los siguientes sectores: la burocracia y los grupos cuyo acceso a la provisión y obtención de rentas se ve amenazado con la privatización y la liberalización; los empleados del sector público que pierden su trabajo como resultado de la contracción del sector estatal; los trabajadores no calificados que se encuentran más expuestos frente a altas tasas de desempleo; las pequeñas y medianas empresas no competitivas que se enfrentan de repente a la liberalización comercial y que se ven obligadas a cerrar; los pequeños propietarios agrícolas que pierden subsidios y protección tarifaria.
Por otra parte, los principales ganadores potenciales de las reformas económicas son: los consumidores en general que como resultado de la liberalización comercial y la regulación antimonopólica se enfrentan a menores precios y mayor calidad de productos y que, asimismo, conservan la estabilidad de sus salarios reales debido a la menor inflación; las medianas y grandes empresas (por lo general conglomerados) que operan en el sector competitivo exportador de la economía (pero que emplean a un sector relativamente pequeño de la población económicamente activa), así como el sector privado que encuentra nuevos nichos de actividad lucrativa a partir de las privatizaciones; y, finalmente, el capital móvil que se beneficia de la desregulación financiera.
En suma, grandes sectores de la población se hallan del lado de los perdedores, son fácilmente identificables y, por lo tanto, tienen mayor capacidad de organizarse en oposición a las reformas económicas. Por otro lado, los beneficios que conciernen a la población en general en tanto consumidores o asalariados son más difusos y difíciles de percibir y estos beneficiarios no forman un grupo homogéneo que sea fácilmente organizado y movilizado a favor de las reformas, mientras que los favorecidos en el sector privado conforman un grupo relativamente pequeño .
Todos los gobiernos latinoamericanos se enfrentaron con estos conflictos distributivos – potencialmente desestabilizadores – al momento de lanzar los programas de ajuste macroeconómico y las reformas estructurales. Es factible suponer que su capacidad para seguir adelante en la senda reformista dependería entonces de su habilidad para generar una base de consenso social o alternativamente para excluir, controlar o cooptar a la oposición.
Como se verá en la siguiente sección en un primer momento las nuevas democracias latinoamericanas intentaron sin éxito seguir la primera estrategia, por lo que en una etapa posterior recurrieron a la segunda opción.

III. LA ENCRUCIJADA DE LAS NUEVAS DEMOCRACIAS LATINOAMERICANAS

La situación de la primera generación de líderes democráticos no podía ser más complicada. Asumieron el poder en medio de una inflación rampante, con las finanzas del estado en números rojos, las líneas de crédito internacional totalmente bloqueadas y la exigencia de pagar los intereses acumulados de la deuda con la banca privada extranjera. Por otro lado, las nuevas democracias habían despertado enormes expectativas por parte de la población en general. Los grupos sociales que habían sido consistentemente marginados y reprimidos durante el período autoritario – la clase media baja y el sector obrero, sobre todo – pensaban que con la democratización sus demandas serían finalmente atendidas. Asimismo, los factores de poder como el sector privado y los militares también ejercían presión sobre los gobiernos electos para asegurar la preservación de sus privilegios.
Los gobiernos se enfrentaron a este difícil conjunto de demandas con herramientas exiguas: un estado en bancarrota y un entramado político institucional débil y sujeto a profundas transformaciones, no exento además del riesgo de una reversión autoritaria.
En este contexto, la racionalidad económica entró en tensión con las exigencias políticas y éstas últimas primaron en la toma de decisiones de los líderes gubernamentales. Muchas de las nuevas democracias latinoamericanas optaron por planes de ajuste heterodoxos que combatieran la inflación a través de controles sobre el tipo de cambio y los precios. Entre los esquemas más destacados estaban el Plan Austral en Argentina (1985), el Plan Real en Brasil (1986) y el Plan APRA en Perú (1985) . Sin embargo, para evadir los costos políticos y sociales asociados con los planes ortodoxos, estos esquemas no preveían el recorte del déficit público, ni la contracción de la demanda agregada. Al contrario, para satisfacer las demandas populares los gobiernos expandieron el empleo en el sector público, lo cual terminó por agravar la crisis fiscal del estado. Aunque en el corto plazo la inflación declinó, en poco tiempo recuperó sus niveles originales y, peor aún, dio paso a un espiral hiperinflacionario .
Como es sabido, la hiperinflación es uno de los peores males económicos que puede aquejar a una sociedad. Aunque golpea transversalmente a todos los sectores sociales, castiga con especial rigor a la clase media y baja asalariada que ve sus ingresos reales deteriorarse día a día. Esto aunado a la recesión económica configuró un escenario de crisis política caracterizada por brotes de descontento popular y agudas divisiones sociales y partidarias .
La segunda generación de líderes democráticos que llegó al poder a finales de los años ochenta y principios de los noventa se lanzó de lleno a la ejecución de nuevas medidas de estabilización ligadas esta vez a reformas estructurales de corte neoliberal. Es decir, el famoso “Consenso de Washington” se llevó a la práctica.
La característica esencial de su accionar político fue la concentración de la toma de decisiones en el poder ejecutivo, obviando la participación e influencia de los poderes legislativos y judicial. Al parecer estos líderes aprendieron de la experiencia anterior que las formalidades democráticas y el afán por conciliar los intereses en discordia de todos los grupos afectados por las reformas económicas llevaba a un punto muerto y al inmovilismo. Por consiguiente, optaron por una estrategia de doble vertiente: por un lado, pusieron en manos de economistas expertos y convencidos de las bondades del modelo neoliberal el diseño y ejecución de las reformas estructurales; dichos tecnócratas estaban aislados de las presiones de grupos políticos y sociales, y operaban con un gran margen de autonomía ; por otro lado, construyeron alianzas con los grupos poderosos del sector privado que se verían favorecidos con las reformas (por ejemplo, los exportadores) y nuevas redes clientelares selectivas que beneficiaban a los sindicatos y grupos sociales cuyo apoyo era clave para asegurar la continuidad de la política económica .
En un principio, la segunda generación de presidentes democráticos encontró un mayor espacio político para lanzar el paquete de reformas estructurales. El colapso inminente de la economía suponía en el presente costos sociales tan grandes que los costos futuros asociados con el ajuste estructural eran percibidos con menor fatalidad y, por otra parte, los grupos de interés anti-reformistas se habían debilitado debido al fracaso de las políticas heterodoxas alternativas. Las terribles consecuencias económicas y sociales de las fallidas políticas económicas anteriores tuvieron el efecto de incrementar la tolerancia del grueso de la población de cara a las decisiones discrecionales tomadas por el presidente y su gabinete y “aumentaron la capacidad de estos últimos de llevar a cabo medidas previamente impopulares como la liberalización comercial y la privatización” .
Para superar los obstáculos impuestos por los Congresos y los partidos políticos, los jefes de gobierno recurrieron continuamente a la emisión de decretos presidenciales que les permitían ejecutar las medidas económicas en forma rápida y expedita. Los presidentes Menem de Argentina, Collor de Melo de Brasil y Fujimori de Perú representan los ejemplos más acabados de esta tendencia .
Aunque los tiempos y especificidades del ajuste de cada país difieren, en general, a mediados de la década de los noventa los gobiernos latinoamericanos habían logrado reducir la inflación a niveles comparativamente más manejables (un promedio de 25.9% en 1995 y de 10.5% en 1997) y se había retomado la senda del crecimiento económico. Incluso después de la turbulencia del Efecto Tequila, que implicó una recesión transitoria en 1995, las economías recuperaron su dinamismo en los siguientes años y hasta el final de la década. En contraste con el crecimiento económico negativo de la década anterior, el ritmo medio de crecimiento del PIB entre 1990 y 1998 fue de 3.5%. Asimismo, los déficit fiscales se redujeron a niveles que oscilaron entre el 1 y 2% del PIB en promedio .
Aún cuando en términos agregados el comportamiento económico fue mucho mejor que la década previa, los resultados fueron muy negativos en términos de bienestar social. Durante la “década perdida” de los ochenta el porcentaje de población bajo los niveles de pobreza en los países latinoamericanos aumentó considerablemente, al igual que la polarización en la distribución del ingreso. En los años noventa, a pesar de la renovación del crecimiento económico, la tasa de pobreza en términos absolutos apenas se redujo, y en cambio los efectos distributivos señalados en la sección anterior se materializaron. En efecto, se registró un deterioro ulterior en los niveles de desigualdad que se encontraron por encima de los ya elevados que existían antes de la crisis de la deuda . En los inicios del nuevo siglo América Latina se perfilaba como la región más desigual del mundo.
Este efecto es atribuible a las políticas neoliberales en tanto que disminuyeron la capacidad estructural y financiera del Estado para proveer servicios públicos como educación y salud, y para llevar a cabo políticas sociales que protejan a los grupos más vulnerables de la población (niños, madres solteras, indígenas, discapacitados) de los efectos adversos del funcionamiento del mercado. De hecho, los programas de ajuste estructural de casi todos los países latinoamericanos no preveían la expansión de las políticas sociales. La capacidad redistributiva del estado, ya de por sí baja en el pasado, se contrajo aún más.
Cabe señalar que a finales de la década de los noventa, ante la flagrante evidencia del crecimiento de la desigualdad, las instituciones multilaterales (sobre todo el Banco Mundial) empezaron a cuestionar la premisa de que el crecimiento económico sostenido era suficiente en sí mismo para abatir el problema. Por consiguiente, se empezó a plantear la necesidad de una serie de “reformas de segunda generación” que incluían medidas para mejorar el funcionamiento de las estructuras públicas y, por primera vez, el tema de la equidad y la cohesión social. Con respecto a esto último, la agenda se centra en la mejora del capital humano a través de la educación, en incentivos para que el sector privado se involucre en la provisión de servicios sociales bajo la regulación del estado y en programas sociales focalizados para los sectores más pobres de la población . Dada la influencia que las instituciones económicas internacionales ejercen sobre los tomadores de decisiones latinoamericanos, cabe esperar una recuperación de la atención en la cuestión social (aunque sea en este planteamiento tan modesto) durante la presente década, pero ese es tema de otro trabajo.

IV. IMPACTO SOBRE LA CONSOLIDACIÓN DEMOCRATICA

Así pues regresamos a la pregunta que se planteó originalmente: ¿De qué manera las reformas económicas de mercado incidieron sobre la consolidación de las nuevas democracias latinoamericanas? La respuesta a esta pregunta tiene por lo menos dos vertientes. La primera se refiere al estilo de toma decisiones al que se recurrió para la puesta en marcha de las reformas económicas y la segunda a los resultados de las reformas económicas per se y su interacción con el proceso político.
Como se ha planteado anteriormente, con el objetivo de sortear el impasse producido por los efectos distributivos de las reformas económicas, los líderes gubernamentales democráticamente electos recurrieron a un estilo de toma de decisiones excluyente. En contraste con los gobiernos anteriores, el éxito de la segunda generación de gobernantes se apoyó en su tendencia a concentrar el poder en el ejecutivo, aislar al equipo de tecnócratas de las presiones y demandas populares y hacer uso de poderes extraordinarios – de dudosa legalidad – para legislar sin las legislaturas (también democráticamente electas). Evidentemente esto implica una tensión entre el seguimiento de políticas económicas “correctas” desde el punto de vista macroeconómico y la lógica de participación e inclusión de las diferentes fuerzas políticas en el quehacer público que supone el sistema democrático.
Varios autores coinciden en afirmar que esta situación condujo al debilitamiento de las noveles instituciones democráticas latinoamericanas. De acuerdo con Eduardo Gamarra “los nuevos líderes democráticamente electos reprodujeron el estilo de los gobernantes autoritarios a los que habían remplazado” . En la misma línea, Carlos Acuña y William Smith argumentan que dado que la política económica se ejecuta de manera autónoma y sin contar con las preferencias de la población, las sociedades civiles de estos países terminan por “reconocer la relativa insignificancia de la política, las elecciones y el sistema político en general”, por lo que se registra una tendencia al “vaciamiento” del sistema democrático . Por su parte, Guillermo O’Donnell acuñó el término de “democracias delegativas” para referirse a la práctica en la cual el ejecutivo concibe que a través de su victoria electoral le ha sido delegado el derecho de hacer lo que considere conveniente para el país. Por lo tanto, el sistema de división de poderes sancionado constitucionalmente es obviado por el ejecutivo, que no somete la validez y la legalidad de sus decisiones al control de los otros poderes. Esto, por supuesto, resulta contraproducente para el fortalecimiento de las instituciones democráticas .
La segunda vertiente se refiere a la correlación que existe entre la democratización y el desarrollo económico, lo cual constituye un viejo debate que todavía no produce un consenso generalizado. En opinión de muchos autores la legitimidad de origen de la democracia debe ser acompañada por su eficacia en producir desarrollo económico . De acuerdo con Adam Przeworski: “Para evocar obediencia y participación, la democracia debe generar resultados sustantivos: debe ofrecer a todas las fuerzas políticas relevantes oportunidades reales de mejorar su bienestar material” . Un declive económico sostenido tiende a afectar negativamente la estabilidad del régimen democrático en tanto que agudiza los conflictos distributivos y genera tensiones sociales. Es posible que, como en el caso latinoamericano en los años ochenta y noventa, la memoria de la devastadora experiencia autoritaria tienda a actuar como un disuasivo para apoyar este tipo de regresión. Es decir, es posible que la salida autoritaria no sea percibida en general como opción. Sin embargo, en este caso la democracia sobrevive por default, y está lejos de ser un régimen consolidado.
En este sentido, es factible pensar que la estabilidad y el crecimiento económico que trajo consigo la política económica de los años noventa sirvió inicialmente para apuntalar el proceso democrático en la región. La segunda generación de líderes democráticos probó en el corto plazo que era capaz de producir políticas efectivas y que la democracia no era el reino del caos económico.
Sin embargo, en el mediano plazo, a medida que los efectos en términos de desigualdad y pobreza se hicieron sentir, las democracias latinoamericanas se enfrentaron crecientemente a explosiones de descontento social. En Argentina el caso de los “estallidos” en Jujuy y Santiago del Estero que implicaron ataques violentos contra los funcionarios públicos y los edificios que representaban el poder político, así como los “cortes de ruta” en los que se desafiaba con armas a las autoridades públicas, representan un caso emblemático de la total pérdida de confianza en la capacidad de las instituciones democráticas para canalizar y satisfacer las demandas de la población. Asimismo, el Movimiento de los Sin Tierra en Brasil, el levantamiento indígena en Ecuador, las protestas de los campesinos en Bolivia, así como los recientes acontecimientos en Argentina y Venezuela son ejemplos de la creciente crisis de gobernabilidad democrática que aqueja a la región. Dado que las reivindicaciones de los grupos sociales en cuestión se relacionan con el desempleo y la caída drástica de su ingreso, es posible hipotizar que las reformas económicas neoliberales – no ligadas a políticas sociales que mitiguen sus efectos más penosos – han contribuido a erosionar la legitimidad y vitalidad de las instituciones democráticas y, por lo tanto, han actuado en contra de la consolidación de la misma. Aunque esta hipótesis es a primera vista intuitivamente convincente, debe ser probada con estudios de caso detallados que revelen la existencia de dicha relación causal.

V. CONCLUSIONES
Visto en perspectiva, la crisis de la deuda en los años ochenta constituyó el último síntoma del agotamiento del modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones. En el nuevo contexto económico internacional signado crecientemente por la globalización comercial y financiera, dicho modelo era incapaz de generar crecimiento económico sostenido. Después de onerosos intentos fallidos por estabilizar y revitalizar la economía, las nuevas democracias latinoamericanas terminaron por asumir el modelo alternativo postulado por los centros de poder económico internacional: una economía de mercado volcada hacia las exportaciones. Como es evidente, una transformación estructural de semejantes proporciones entraña inevitablemente enormes costos pero, sobre todo, produce efectos redistributivos muy marcados, es decir, nuevos ganadores y perdedores. Si los estados latinoamericanos hubieran sido capaces de transferir recursos de los sectores favorecidos con las reformas hacia a los sectores afectados, el conflicto distributivo se habría matizado y se habría podido forjar una base de consenso social para la ejecución de las reformas.
Como señalan Linz y Stepan la experiencia de España, Portugal y Grecia en este sentido es la secuencia óptima de reformas políticas, económicas y sociales. En dichos países una vez que se dio la transición democrática el estado aumentó los impuestos para expandir a su vez el gasto social y generar más empleo. Es decir, se embarcó en una serie de reformas de bienestar social que contribuyeron a aumentar la popularidad del régimen democrático y a su consolidación. Por lo tanto, las reformas económicas estructurales fueron adoptadas en el contexto de una democracia consolidada con un sistema de protección social aceptable .
Por desgracia las nuevas democracias latinoamericanas estaban incapacitadas estructuralmente para seguir esta secuencia y tuvieron que saltar la reforma social. Con el estado en bancarrota no contaban con los recursos financieros para acompañar el ajuste estructural con una política social destinada a proteger a los sectores más afectados por las reformas. Por otro lado, dada su debilidad institucional las nuevas democracias no estaban en condiciones de revertir la histórica incapacidad de los estados latinoamericanos para extraer recursos de los sectores privilegiados y establecer un sistema impositivo progresivo que tendiera a mejorar la situación de los menos favorecidos. Por lo tanto, para cerrar la brecha del déficit público y ante la imposibilidad de incrementar sus ingresos, las nuevas democracias optaron por reducir su gasto, lo que implicó la contracción de los servicios públicos y los programas sociales. En el mediano plazo esto se tradujo en un gran incremento de la desigualdad en la distribución del ingreso y finalmente en una creciente inestabilidad social. En este sentido, es posible afirmar al menos que los resultados de las reformas económicas no contribuyen a la consolidación democrática.