L'élaboration de la loi en France

L'élaboration de la loi en France

Introduction

Au sens étroit le gouvernement est l'un des organes politiques qui assure la fonction exécutive. L'article 8 de la Constitution Française de la V ième République définit clairement les conditions de nomination du 1er Ministre et, sur proposition de celui-ci, des membres du Gouvernement. Moins claire est l'articulation du Gouvernement avec le pouvoir législatif. En réaction à l'instabilité ministérielle et au désordre législatif caractéristiques des III ième et IV ième Républiques la Constitution de 1958 a accru le rôle de l'exécutif dans la conception et l'élaboration de la loi. Cette modification a mis l'Assemblée Nationale, organe prépondérant du Parlement, dans une situation de subordination excessive par rapport au pouvoir exécutif.

Pour assurer l'efficacité de l'exécutif la Constitution met en œuvre un parlementarisme rationalisé qui permet au gouvernement de bénéficier d'une confiance parfois seulement " présumée ". On peut parler de confiance présumée quand celle-ci ne résulte pas directement d'un vote de confiance explicite et autonome et que le contrôle du Parlement n'a ainsi peut-être pas été suffisant. Quelle marge de manœuvre cette confiance présumée assure t-elle alors au Gouvernement ?

En amont du processus législatif et également dans le déroulement de celui-ci, le Gouvernement peut imposer ses vues du fait de la confiance présumée dont il peut bénéficier. Le Parlement dispose cependant d’instruments pour assurer que celle-ci soit respectée mais dans la pratique le contrôle est limité et laisse ainsi une marge de manœuvre significative au Gouvernement.

1/ Intervention du Gouvernement dans le cadre de la procédure législative

Le gouvernement intervient, en effet, à chacun des stades de la procédure législative, aussi bien s'agissant de la délibération de la loi (A) qu'en ce qui concerne son adoption (B).

A/ Intervention dans la délibération de la loi

La primauté de l'initiative gouvernementale dans la confection des lois marque d'emblée la place éminente de l'exécutif dans la procédure législative. Pourtant, le principe devrait être (sauf en matière de finance, sécurité sociale et accords internationaux )celui de l'exercice concurrent du droit d'initiative des lois. En effet, l'initiative législative est partagée, normalement, entre le Premier Ministre, qui présente des projets de loi au nom du Gouvernement, et les membres du Parlement qui formulent, à titre individuel ou collectif, des propositions de loi ( C.,39 ).Cette primauté s'explique d'abord par la disposition constitutionnelle prévoyant que l'ordre du jour des assemblées comporte, par priorité et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, la discussion des projets de loi et des propositions de lois acceptés par lui ( C.,48 ).Le Gouvernement a donc l'assurance de voir ses projets de loi discutés au Parlement et il lui est loisir d'écarter toutes les propositions de loi qui ne lui conviennent pas. A cela s'ajoute la donnée du fait politique majoritaire. Une répartition des rôles, peu favorable à la discussion des propositions de loi, s'établit entre le Gouvernement et sa majorité parlementaire. Le pouvoir d'impulsion est laissé au Gouvernement qui l'exerce par le dépôt de projets de loi. La majorité parlementaire s'en tient quant à elle, le plus souvent, à son devoir de soutien aux textes gouvernementaux. La priorité accordée au Gouvernement s'est transformée, en pratique, en un monopole gouvernemental de l'initiative législative. De plus ce dernier dispose également d'une protection à l'encontre de l'initiative législative parlementaire par le jeu des irrecevabilités opposables aux propositions de loi. C'est à dire que quand le Gouvernement estime qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de loi il va soulever une irrecevabilité (C.,41) ce qui lui permet de protéger ses compétences réglementaires.

L'emprise du gouvernement sur la procédure législative ne s'arrête pas qu'au stade de l'initiative de la loi, elle s'étend aussi à la discussion de la loi. C'est à dire qu'il dispose de prérogatives dans le cadre de la discussion de la loi par chaque chambre. Pour commencer l'influence gouvernementale se fait sentir dès la préparation du débat parlementaire. Après son dépôt auprès de l'une des chambres, le projet de loi est transmis pour examen à une commission permanente de l'assemblée saisie du texte. Le rapport de la commission peut conclure au rejet, à l'adoption, ou à la modification du projet de loi. Le Gouvernement à cependant la garantie que la discussion en séance publique, devant la première assemblée saisie, portera sur le texte initial de son projet de loi (C.,42) et non pas comme c'était le cas avant 1958, sur un texte modifié par la commission. Le Gouvernement bénéficie donc là d'un privilège de procédure car la discussion des propositions de loi, elle, porte sur des textes déjà amendés en commission.

En l'espèce le Gouvernement dispose, en effet, de prérogatives dans le cadre de la discussion de la loi entre les chambres. Cette discussion donne lieu à une navette entre les deux chambres : le projet ou la proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées en vue de l'adoption d'un texte identique ( C.,45-1) ; l'assemblée saisie d'un texte voté par l'autre assemblée délibère sur le texte qui lui est transmis (C.,42-2).En cas de désaccord entre les deux chambres le 1er Ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte transactionnel acceptable par les deux assemblées ( C., 45-2).Si la commission mixte ne parvient pas à un accord ou si le texte ou si le texte n'a pas été ratifié par les deux chambres, le Gouvernement à la faculté de demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement ( C.,45-4).

B/ Intervention dans l'adoption de la loi

Par les pressions qu'il en est en mesure d'exercer, le Gouvernement peut contraindre les membres du Parlement à adopter la loi ; il dispose même de recours à l'encontre du vote parlementaire. Celui-ci peut en effet exercer des pressions sur le vote parlementaire, sans pour autant mettre en jeu sa responsabilité politique, par la procédure dite du " vote bloqué ". C'est à dire qu'il a la faculté d'obliger l'assemblée saisie à se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui (C.,44-3).Le vote est " bloqué " à double titre : d'une part, au lieu d'être voté article par article, le texte ne fait plus l'objet que d'un seul vote en fin d'examen ; d'autre part, en opérant un tri parmi les amendements ne retenant, outre les siens, que les seuls amendements parlementaires ayant son assentiment, le Gouvernement détermine la configuration du texte soumis au vote de l'assemblée. En somme, le texte est à prendre ou à laisser dans la version retenue par le Gouvernement.

Accentuant la contrainte qu'il fait peser sur l'adoption de la loi, celui-ci a encore la possibilité de poser la question de confiance sur un texte législatif. Le 1er Ministre dispose en effet du pouvoir d'engager la responsabilité du Gouvernement, devant l'Assemblée nationale, sur le vote d'un texte. Celui-ci est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les 24heures qui suivent, est voté ( C., 49-3).Ceci est donc une parfaite illustration du parlementarisme rationalisé établie dans la constitution de la Vième République qui démontre encore l'étendue des prérogatives attribuées aux Gouvernement dans le cadre de la procédure législative. Mais celui-ci dispose encore d'autres avantages notamment avec le recours à l'encontre du vote parlementaire.

Un premier recours consiste en une demande de nouvelle délibération de loi. A la vérité, il ne s'agit pas d'une prérogative gouvernementale mais d'un pouvoir présidentiel( C.,10-2).Toutefois, le Gouvernement se trouve nécessairement associé à l'exercice de cette attribution par la règle du contreseing ministériel (C.,19). En effet, la demande d'une nouvelle délibération de loi, qui doit intervenir dans le délai de promulgation de la loi, prend la forme d'un décret du président de la République contresigné par le Premier Ministre.

Un autre recours contre le vote parlementaire tient au pouvoir du Premier Ministre de saisir le Conseil Constitutionnel. Avant promulgation de la loi, celui-ci saisit le conseil constitutionnel des lois organiques, obligatoirement, et des lois ordinaires, facultativement (C.,61-1et2). La saisine du chef du Gouvernement en matière de lois ordinaires manifeste un louable souci du respect de l'Etat de droit, le 1er Ministre voulant s'assurer de la conformité de la loi à la Constitution, et en particulier de la régularité des dispositions résultant d'amendements(gouvernementaux ou parlementaire).La saisine du Conseil suspend le délai de promulgation de la loi (C.,61-4) et la Haute instance doit statuer dans le délai d'un mois. La déclaration d'inconstitutionnalité d'une disposition législative empêche sa promulgation et, a fortiori, sa mise en application( C.,62-1).

Le Gouvernement dispose donc de moyens considérables dans le cadre de l'adoption de la loi. Mais ceci ne lui permet pas d'avoir une autonomie absolue dans la procédure législative. En effet, le Parlement dispose encore d'instruments de blocage de l'action gouvernementale pour assurer le respect de sa confiance présumée mais qui restent toutefois limités dans la pratique.

2/ Les instruments du Parlement pour bloquer l'action Gouvernementale et leurs limites

Le Parlement dispose de moyens lui permettant de contrôler que sa confiance est respectée ( A ) mais ce contrôle reste cependant limité ( B ).

A/ Les moyens de contrôle du Parlement

Le contrôle du parlement constitue l'un des traits parlementaires du régime mais il ne peut s'exercer que si les parlementaires sont informés. C'est à dire que l'information est la condition du contrôle. Nonobstant celui-ci s'exerce surtout par les questions des parlementaires, par les commissions d'enquête et de contrôle, et par le recours aux procédures de mise en cause de la responsabilité du Gouvernement.

Le procédé des questions permet aux parlementaires de ne pas être tributaires, en matière d'information, de la bonne volonté du Gouvernement. C'est à dire que les représentants prennent l'initiative de demander des explications sur un sujet précis par le biais de questions écrites et orales ne remettant pas en cause la responsabilité du Gouvernement. Ceci permet à l'Assemblée nationale d'avoir une meilleure implication dans le suivi de l'application des lois. Pour les mêmes motifs les commissions d'enquêtes qui sont en faite des commissions de contrôles pour étudier soit des faits déterminés soit la gestion d'un service public sont un autre moyen pour le Parlement de s'informer.

Le contrôle du Gouvernement peut également s'effectuer avec la mise en jeu de sa responsabilité. L'article 49 de la Constitution prévoit trois formes d'engagement de la responsabilité gouvernementale.

Pour la première, si l'expression ne figure pas dans la Constitution, la procédure existe. Le 1er Ministre après délibération du conseil des ministres engage devant l'Assemblée nationale, la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale(C.,49-1). La confiance doit être acquise à la majorité des suffrages exprimés. Si celle-ci n'obtient pas la majorité de le 1er Ministre ce dernier doit alors remettre au Président de la République la démission du Gouvernement. Cette procédure est plus périlleuse pour le Gouvernement, celui-ci préfère laisser les députés déposer une motion de censure qui se trouve être le deuxième moyen d'engager la responsabilité du Gouvernement ( C.,49-2). En effet la motion de censure spontanée se trouve être une arme offensive dont les députés peuvent disposer. Il s'agit d'une procédure par laquelle une assemblée parlementaire met en jeu la responsabilité politique du Gouvernement par un blâme motivé à l'adresse de ce dernier. Le vote d'une motion de censure entraîne la démission forcée du Gouvernement en vertu de l'article 50 de la Constitution. En même temps, il faut comprendre que l'existence de cette procédure peut jouer un rôle dissuasif, ainsi le Président de la République ne pourrait former un gouvernement qui n'ait pas la confiance l'Assemblée, car ce dernier serait renversé sans tarder. Enfin, un autre type de motion de censure existe. Celle-ci est une arme défensive car elle provoquée par le Gouvernement(C.,49-3) comme on l'a vu précédemment. Mais elle reste tout de même un moyen pour pouvoir mettre en jeu la responsabilité gouvernementale car le Parlement dispose de 48 heures pour déposer une motion de censure.

B/ Un contrôle limité dans la pratique

En effet dans la pratique le 1er Ministre n'est par exemple jamais obligé de poser la question de confiance. La Constitution prévoit bien que le Premier Ministre " engage " la responsabilité du Gouvernement sur son programme et la majorité de la doctrine a souligné que, dans les textes constitutionnels, l'indicatif équivaut à l'impératif, mais dans la pratique de 1966 à 1973 puis de 1988 à 1993 par exemple les Gouvernements successifs ne se sont pas estimés obligés de solliciter l'investiture de l'assemblée. D'ailleurs aucun délai n'est fixé par la Constitution. La question de confiance à été relativement peu posé ( et toujours accordée ) depuis 1958.Enfin celle-ci déplace l'enjeu du débat législatif. C'est à dire que les députés sont appelés à se déterminer non en fonction du texte concerné, mais par rapport à un éventuel renversement du Gouvernement, leur propre sort étant lié à l'issue du vote car la mise en minorité de ce dernier provoquerait très probablement la dissolution de l'Assemblée nationale.

En pratique, le Gouvernement obtient toujours les moyens législatifs de sa politique. En effet, aucun Gouvernement, depuis 1958 n'a été victime de l'adoption d'une motion de censure en réplique. Ce mécanisme constitutionnel qui à l'origine devait être d'application exceptionnelle c'est banalisé ( 28 utilisations sur 12 textes, de 1988 à 1991, par le Gouvernement de Rocard qui ne disposait que d'une majorité relative ) ; détourné de son objet il a servi à accélérer la procédure législative ( 8 utilisations sur 7 textes de 1986 à 1988 ).

En fin de compte on a pu constater que le Gouvernement peut largement imposer ses vus du fait de la confiance présumée qu'il bénéficie du Parlement. En effet ce dernier dispose peut être d'instruments de contrôle qui lui permettent d'assurer que sa confiance soit bien respectée mais ils restent tout de même limités dans la pratique. Les mécanismes du parlementarisme rationalisé, qui ont instauré une confiance présumée, combinés avec le fait majoritaire ont, à ce point, amoindri la fonction législative du Parlement en faveur du Gouvernement, en réponse aux échecs des IIIèmes et IVèmes Républiques