Droit International et Juridictions Françaises

Année universitaire 2006-2007

Droit international et juridictions françaises

Les rapports qu’entretiennent le droit international et le droit communautaire , d’une part et le droit interne, d’autre part, sont loin d’attirer l’attention des seuls théoriciens du droit à une époque où les Etats multiplient les engagements sur la scène internationale. Comme le remarque le professeur Bertrand Seiller, « la France est aujourd’hui partie à plus de 6 000 traités ou accords (…) et le seul droit communautaire fournit plus de 15 000 normes originaires ou dérivées » . Encore l’approche quantitative du phénomène n’est-elle pas suffisante pour comprendre l’intérêt de plus en plus marqué des citoyens pour les normes internationales et communautaires. Ce qui l’explique mieux, en revanche, tient sans doute au fait que ces normes ont de plus en plus souvent un impact direct sur eux, au sens où elles affectent directement leur situation juridique.
Qu’il s’agisse de droits à faire valoir ou d’obligations à contester, les citoyens ont donc cherché à ce que le droit soit dit par le juge. Or, les juridictions internationales ne reconnaissent que rarement la qualité de justiciable aux citoyens des Etats. Aussi, les litiges ont-ils été portés, en France comme dans les autres pays, devant les juridictions nationales.
Les juridictions françaises, c’est-à-dire ici non seulement les juridictions de l’ordre judiciaire (placées sous l’autorité de la Cour de cassation) et les juridictions de l’ordre administratif (placées, quant à elles, sous l’autorité du Conseil d’Etat) mais aussi le Conseil constitutionnel, ont donc été amenées à se demander si elles étaient compétentes pour assurer le respect du droit international et du droit communautaire en droit français. Cela revenait dans un premier temps à se demander si le droit interne, qu’elles ont la charge de faire respecter, constituait un ordre juridique distinct de celui (ou de ceux) qu’auraient alors formé(s) le droit international et le droit communautaire ou, au contraire, si droit interne, droit international et droit communautaire ne formaient qu’un seul ordre juridique. Dans la première hypothèse, correspondant au dualisme juridique, les juridictions françaises ne seraient compétentes que pour assurer le respect des dispositions des textes normatifs internationaux et communautaires reprises par des textes normatifs nationaux, tandis que dans la seconde, correspondant au monisme juridique, elles seraient compétentes pour assurer les dispositions des textes normatifs aussi bien nationaux qu’internationaux ou communautaires. A considérer que la seconde hypothèse soit finalement retenue, restait en outre à déterminer à quelle place dans la hiérarchie des normes le juge français devait insérer les normes d’origines internationale et communautaire, sachant que l’on distingue classiquement le monisme avec prédominance du droit international et le monisme avec prédominance du droit constitutionnel.
En définitive, il apparaît que trois groupes d’acteurs sont intervenus pour apporter des solutions à ces questions : les constituants d’une part, le droit international et le droit communautaire tels qu’interprétés respectivement par les juridictions internationales et par les juridictions communautaires d’autre part et les juridictions nationales enfin. Or, il ne fait aucun doute que ces dernières ont joué un rôle décisif dans la détermination de l’articulation en droit français entre sources internationales, sources communautaires et sources nationales du droit, à partir des marges de manœuvre dont elles disposaient non seulement quant au choix des fondements textuels de leur compétence mais aussi quant à l’interprétation (souvent audacieuse) de textes constitutionnels lapidaires ou ambigus.
Pourtant, ce serait faire preuve d’un certain aveuglement que de soutenir qu’elles ont été les maîtresses absolues de l’efficacité des sources internationales et communautaires du droit en droit français. En effet, l’on ne peut réfuter que la Constitution du 4 octobre 1958 consacre le monisme de l’Etat français (une solution d’ailleurs déjà retenue par le constituant de 1946) ; l’article 55 disposant que « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application réciproque par l’autre partie». Par ailleurs, les juridictions françaises sont de diverses façons dépendantes du droit international et du droit communautaire. Sans qu’il soit besoin de développer ici la question des obligations que font peser sur elles – quant à leur organisation et à leur fonctionnement – la Convention européenne des droits de l’homme comme le droit communautaire, il est nécessaire de rappeler que ce dernier (tel qu’il est interprété par la Cour de justice des Communautés européennes) confère à ses propres normes un effet direct large et une primauté absolue, postulant ainsi le monisme avec primauté du droit communautaire des Etats membres de l’Union européenne. En outre, s’il attribue aux juridictions nationales la fonction de juge de droit commun de son application, les juridictions françaises exercent cette fonction sous le contrôle du juge communautaire, lequel vérifie qu’elles ont donné toute leur portée aux principes d’effet direct et de primauté de l’ensemble du droit communautaire sur l’ensemble du droit national, à peine d’engager la responsabilité de l’Etat fautif (les juridictions nationales ne disposant pas de la personnalité juridique dans la mesure où elles ne constituent que des organes de l’Etat). De même, bien qu’il ne postule pas le monisme des Etats, le droit international consacre la supériorité absolue dans l’ordre juridique international de ses normes sur les normes nationales. Finalement, ce n’est pas un hasard si les solutions consacrées par les différentes juridictions, parfois très divergentes au départ, ont progressivement convergé ; un phénomène communément appelé le « dialogue des juges » : un dialogue entre juridictions nationales en même temps qu’un dialogue entre juridictions nationales, internationales et communautaires.
Cependant, des difficultés demeurent. Un examen du droit positif quant à la question de l’application par les juridictions françaises du droit international et du droit communautaire permet de soutenir que l’efficacité qu’elles leur confèrent en droit français reste variable, sans toutefois qu’elles privilégient substantiellement le second sur le premier. Il s’agit d’une situation qui se traduit principalement par deux phénomènes d’intérêts inégaux. D’une part, les juges français n’admettent que sous certaines réserves l’insertion dans l’ordre juridique national des dispositions issues des textes internationaux et communautaires mais également leur invocabilité. D’autre part, ils leur attribuent une place variable dans la hiérarchie des normes, ce qui soulève plus de critiques. C’est sans doute l’incertitude qui continue d’entourer ce dernier aspect qui constitue à ce jour la véritable difficulté de la matière, étant entendu que l’incapacité des normes d’origine internationale ou communautaire à s’imposer systématiquement au niveau supra-législatif (I) comme au niveau supra-constitutionnel (II) repose sur des raisonnements juridiques dont la validité peut parfois être discutée.

I – Un contrôle de conventionnalité imparfaitement assuré sur les normes infra-constitutionnelles

A – Un élargissement par étapes du champ des normes contrôlées

1) Une obligation de conformité acquise de longue date s’agissant des actes réglementaires

2) Une obligation de conformité encore en devenir s’agissant des actes législatifs
a. Un juge incertain
• les hésitations du juge de la constitutionnalité des lois (après avoir abandonné la justification qu’il avait initialement mise en avant pour refuser d’opérer un contrôle de la conventionnalité des lois lorsqu’il est saisi sur le fondement de l’article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel vient récemment d’accepter d’effectuer un tel contrôle lorsque sont en cause des directives communautaires)
• les réticences persistantes des juges ordinaires pour contrôler la conventionnalité des lois promulguées après la ratification des instruments juridiques internationaux avec lesquels elles sont en contrariété
b. Un contrôle variable suivant le juge
• contrôle de conformité pour les juridictions de l’ordre judiciaire et le Conseil constitutionnel (statuant en tant que juge électoral)
• contrôle de compatibilité pour les juridictions placées sous l’autorité du Conseil d’Etat

B – Des normes de référence au champ restreint

1) Un contrôle poussé mais légitime de la validité des normes internationales
a. Le contrôle de l’existence et de la régularité de la signature des instruments juridiques internationaux
b. Le contrôle de l’existence et de la régularité de la ratification des instruments juridiques internationaux

2) Un contrôle pour partie contestable de l’applicabilité des normes internationales
a. Le contrôle de l’existence et de la régularité de la publication des instruments juridiques internationaux et le contrôle de la réciprocité du respect des obligations qu’ils portent
b. Le contrôle de l’effet direct des instruments juridiques internationaux
• des solutions jurisprudentielles parfois contradictoires (voir au moins le cas de la Convention de New York sur les droits de l’enfant)
• un contrôle en contrariété avec les principes du droit communautaire (voir notamment le cas des directives communautaires)

II – Une soumission relative des normes internationales aux normes constitutionnelles

A – Une censure peu fréquente

1) Le nombre restreint d’instruments juridiques internationaux déférés à la censure du juge
a. Le nombre limité d’instruments juridiques internationaux pouvant être déférés à la censure du juge (en raison de l’importance quantitative et qualitative du droit communautaire dérivé, lequel échappe au contrôle prévu par l’article 54 de la Constitution du 4 octobre 1958)
b. Le nombre limité de saisines (un petit tour sur le site du Conseil constitutionnel ne vous fera pas de mal…)

2) Le contrôle mesuré du juge
a. Un contrôle souple devant le Conseil constitutionnel statuant sur le fondement de l’article 54 C. (même remarque que précédemment)
b. Un contrôle non systématique devant les juridictions ordinaires (voir l’analyse du professeur Bertrand Seiller sur ce point)

B – Un contrôle de constitutionnalité peu significatif
1) La révision quasi-systématique de la Constitution en cas de contrariété avec une norme internationale

2) Une incertitude persistante concernant la hiérarchie entre les normes constitutionnelles et les normes internationales
a. Le silence de la Constitution (même remarque que précédemment)
b. Un contrôle de constitutionnalité exercé le plus souvent sur des instruments juridiques non encore entrés en vigueur en France
c. En raison de la position très claire du droit international et des juridictions internationales sur la primauté de ce dernier vis-à-vis des normes internes des Etats, le juge administratif français sera sans doute amené, à terme, à renoncer à écarter un instrument international en évoquant sa contrariété avec une norme à valeur constitutionnelle

N.B. :
- Seules les subdivisions du plan pouvant laisser l’étudiant dans l’expectative font l’objet de précisions plus ou moins longues quant au contenu qu’elles appellent.
- Le plan proposé a l’avantage de permettre en premier lieu l’exposé des connaissances les plus sûres et les plus simples à retenir et à manier, tandis que la seconde partie repose davantage sur des capacités d’argumentation et sur des connaissances plus pointues (de sorte de ne pas risquer de contrarier le correcteur dès le début du devoir).
- Lorsque certaines informations pertinentes ne peuvent a priori s’insérer dans le plan que vous avez élaboré, vous devez les évoquer soit dans l’introduction du devoir, soit dans un chapeau, soit dans une transition (c’est en l’espèce le cas, notamment, pour ce qui concerne l’interprétation par les juges français des instruments juridiques internationaux, ou encore pour ce qui concerne l’application par le juge ordinaire des normes internationales et européennes non écrites).
- Une même information ne peut en principe être évoquée à deux endroits différents de votre devoir. Cela peut présenter une réelle difficulté. Vous pouvez alors soit vous servir de cette information (susceptible de faire doublon) comme d’une transition entre deux subdivisions de votre plan, soit préciser que vous la laissez de côté dans un premier temps, soit au contraire renvoyer à un précédent développement.