Dissertation : La Reforme des Collectivités Territoriales de 2010: Acte III?

Dissertation : La Reforme des Collectivités Territoriales de 2010: Acte III?

On date l'apparition des collectivités territoriales au XI siècle, celles-ci précèdent donc l'État qui lui émerge dans sa version moderne à partir du XVI siècle. Avec l'apparition de l'État moderne s'opère une dualité entre le pouvoir étatique et le pouvoir local ce dernier étant de plus plus assujetti au pouvoir central. Sous la monarchie s'opère un mouvement de centralisation qui atteint son apogée sous la période napoléonienne, après quoi un long mouvement de décentralisation s'opère à nouveau. Cependant la décentralisation a été véritablement mise en place en France en 1982 et 1983 par les lois Defferre. Lesdites lois reposent sur trois grands principes : l'absence de tutelle sur les collectivités territoriales, le maintien des différentes structures d'administration locale existantes, la compensation financière des transferts de compétences. C'est avec la loi du 28 mars 2003 qu'on a une véritable organisation décentralisée de la république. En effet depuis cette loi les collectivités locales disposent de droits, des liberté, et de responsabilités la révision constitutionnelle de 2003 et la loi de 2004 marquent ainsi un pas de plus vers la décentralisation qui est inscrite dans l'article 1 de constitution « la France est une république indivisible » et « son organisation est décentralisé ». Cependant afin de palier au défaut de l'acte II de 1983, le gouvernement décide d'un nouvel acte III de la décentralisation. Or de l'annonce de celui-ci, la question de l'utilité d'un acte III a été soulevé par de nombreux opposants qui considéraient que la reforme n'allait pas de soi. Un comité de réflexion dit le comité Balladur, car présidé par l'ancien ministre Balladur, fut nommé par un décret du 22 octobre 2008 à l'initiative de président qui a affirmé que « le moment est venu de poser la question des échelons de collectivités locales dont le nombre et l'enchevêtrement des compétences sont une source d'inefficacités et de dépenses supplémentaires ». Le but clairement annoncé de cette réforme était de réaliser des économique en suppriment la taxe professionnel et en supprimant le « millefeuille territoriale » car le nombre d'échelon étaient jugés comme trop nombreux et par conséquent inefficaces. Ce comité était composé des députés, de sénateurs, de droite et de gauche. Suite au rapport du comité le gouvernement propose un projet de loi le 21 octobre 2009, le débat parlementaire houleux et le consensus difficile a trouver. C'est après deux ans de travaux que la reforme de collectivités est adoptée le 16 décembre 2010 de façon in extremis entrainant cours de ces deux années un appauvrissement considérable du projet de loi initial.

Le conseil constitutionnel a par ailleurs été saisi sur la question de la constitutionnalité de cette reforme, il a rendu sa décision le 9 décembre 2010 en ne censurant que l'article 6 relatif au tableau fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région cette censure partielle n'a pas été un véritable obstacle a cette reforme. Après avoir présenté brièvement les conditions d'élaboration il convient d'étudier les véritables enjeux de la reforme de 2010, ici nous considérerons seulement les collectivités territoriales à statut général (commune, département et région). La reforme de 16 décembre est -elle une avancée pour la république décentralisée? Qu'apporte-t-elle de nouveau? Afin de répondre à ces questions nous verrons dans un premier temps comment cette reforme refonde en profondeur la principe de la répartition des compétences et apporte des innovations (I) dans un second temps nous montrerons que La reforme de 2010 marque un retour en arrière (II).

Partie 1. Une reforme qui refonde en profondeur le principe de la répartition des compétences et apporte des innovations
A. L 'état des lieux de la répartition des compétences avant la reforme de 2010

Il est important de faire cet état des lieux afin de comprendre les implications et les enjeux qu'introduit la reforme de 2010
Les communes ont été crées par la loi du 14 décembre 1789, elles sont l'échelon de proximité par excellence « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la communes » CGCT art L2121-29. Avant l'introduction de la réforme elles étaient compétentes en matière d'urbanisme et de transports, d'enseignement (elles entretiennent les écoles maternelles et primaires), d'action économique de logement, d'action sanitaire et sociale et de culture. Ces compétences elles les partages avec les groupement de communes notamment en matière d'aménagement d'espace où la coopération intercommunale semble indispensable. Ces coopérations intercommunales reposaient sur la bas d'une démarche volontaire de leurs membres ce qui expliquait son succès . En 2010 il existent trois catégories de communautés: communauté urbaine, communauté de communes et communauté d'agglomération, à cela s'ajoute des syndicats de communes.

Concernant les départements, ils sont crées pendant la révolution, leur régime juridique est issu de la loi du 10/04/1871. Ils furent les principaux bénéficiaires des lois de 1982 et 1983. Concernant les compétences du département elles ont surtout une vocation sociale. En effet cette collectivité est compétente en matière d'action sociale, solidarité et logement qui comptent parmi ses premières compétences obligatoires, d'aménagement de l'espace et de l'équipement; d'éducation, de culture et du patrimoine et d'action économique afin de favoriser le développement économique. Par ailleurs la loi de 2004 a accru ses compétences en matière de santé et de solidarité. Le département est administré par deux organes le conseil général et son président.

Les régions sont beaucoup plus récentes, elles sont reconnues par la loi du 5 juillet 1972. Contrairement aux collectivités cités ci-dessous ses compétences sont moins étendues, elles jouent un rôle important en matière de développement économique, social et culturel. Le domaine d'action de la région sont le développement économique c'est d'ailleurs sont domaine d'intervention principal qui a été confirmé par la loi du 13 aout 2004, l'aménagement du territoire et la planification; éructation, la formation professionnelle et la culture et la santé qui est un domaine peu développé enrichit pas la loi de 2004. La région est doté d'un organe élu au suffrage universel direct, le conseil régional, élu pour 6ans, d'un conseil économique, social et environnemental et d'un conseiller régional en charge de l'exécutif.

B. Le tournant de la reforme de 2010
Avec l'acte II du 7 janvier 1983 relatif au transfert de compétences des collectivités territoriales, est appliqué alors la théorie du bloc de compétences. Ce principe du bloc de compétences est réaffirmé par la loi du 16 décembre 2010, elle précise que « lorsque la loi a attribué à une catégorie de Collectivité territoriale une compétence, exclusive, le collectivité territoriale relevant d'une autre catégorie, ne peuvent intervenir dans aucun des domaine relevant de ces compétences. », le but étant une spécialisation et le non partage d'une même compétence entre les différents niveaux de collectivités. Cependant, une délégation de compétence est possible artL1111-8 CGCT « une collectivité territoriale peut déléguer à une collectivité territoriale relevant d'une autre catégorie ou à un autre EPCI à fiscalité propre, une compétence dont elle est attributaire, qu'il s'agisse d'une compétence exclusive ou partagée ». De même pour les départements et régions, la reforme prévoit une spécialisation des compétences de ces deux niveaux de collectivités cependant une exception est prévue par le législateur, elles pourront se saisir par délibération motivée « de tout objet d'intérêt départemental/régional pour lequel la loi n'a donné compétence à aucune autre personne publique ». Outre cette spécialisation qui conduit à une perte partielle de la clause générale de compétences, la loi recherche un accroissement de l'efficacité à moindre cout? Pour cela elle a recourt a deux moyens: rapprocher les communes des intercommunalités et rapprocher les départements des régions.

Effectivement, le couple commune-intercommunalité est l'un des point fort de cette réforme. Afin de rapprocher les communes entre elles, le gouvernement à décider de renforcer l'intercommunalité et de créer de nouveaux niveaux de collectivités.
Un chapitre entier de la reforme est consacré a l'achèvement de la carte intercommunal. Bien qu'entre la proposition et l'adoption de la loi celle-ci fut très édulcorée le volet de l'intercommunalité a subit très peu de modification. Des solutions ont été mise en place afin de remédier au morcellement communal. En effet les communes ne peuvent être supprimées du fait de leur place et de l'attachement des citoyen. On a donc élaboré un rapprochement entre les communes et l'intercommunalité afin de achever de la carte des intercommunalités prévue pour 2013, et de permettre l’élection de leurs conseillers à l’occasion des municipales. Cela part d'un constat: en France le nombre d’élus municipaux est trop élevé. Cela étant on ne peut pas supprimer les communes du fait de leur place et de l'attachement des citoyen donc la solution pour laquelle on a opté est le renforcement et la rationalisation afin de finaliser la carte de l'intercommunalité c'est à dire recouvrir intégralement le territoire par des intercommunalités. Sur les 36 000 communes que compte la France 94,5 % d'entre elles ont moins de 5 000 habitants et 55 % en comptent moins de 500.Ce renforcement de l'intercommunalité a surtout été amorcée par le loi du 13 aout 2004 où en trouve de nombreuses dispositions en faveur de celle-ci permettant de les rendre plus cohérente et de l'approfondir. . La loi de 2010 a supprimé la possibilité de créer des pays et favorise le rapprochement des pays existants avec les EPCI a fiscalité propre. L'intercommunalité permettrait donc de réaliser des économies d’échelle et une meilleure efficience du pouvoir politique.. C'est pourquoi d'ailleurs le rapport Balladur préconisait de supprimer des syndicats communaux et intercommunaux. Le but de la reforme est de recouvrir l'intégralité du territoire par des intercommunalités avant 2014 pour cela il faut élaborer dans chaque département des schémas de coopération intercommunaux (SDCI). En effet les communes sont contraintes d'appartenir à une EPCI, Les regroupements ne se font plus par « affinité » mais par un plan de planification qu'on appelle le schéma départemental de coopération intercommunale Ces schémas doivent répondre aux objectifs de l'article L 5210-1-1, III du CGCT un EPCI doit avoir un taille minimum de 5000 habitants ( sauf cas particulier) , diminuer le nombre de structure syndicales entre autres. Ce sont les départements que ont en charge l'élaboration de ces schémas, le préfet le présente à la commissions départementale de la coopération intercommunale, des avis consultatifs sont émis par les collectivités territoriales, les EPCI, les syndicats concernés. Cette commission a été crée par la loi du 6 février 1992 afin de favoriser et de coordonner les groupements intercommunaux. Ces structures ont été renouvelées par la loi de 2010 Au regard de ces avis, une modification peut avoir lieu. Le schéma est arrêté par le préfet en théorie avant le 31 décembre 2011 en vertu de l'art 37 de la reforme des collectivités et publié localement. Le schéma doit être révisé tous le 6 ans avec une procédure identique. Cette rationalisation voulu pour le gouvernent implique aussi un transfert des pouvoirs de police du maire au président de l'intercommunalité. Le transfert de compétences de la commune à la communauté implique obligatoire un transfert de police. Cependant le maire ou le président de l'EPCI peuvent s'opposer à ce transfert ils doivent pour cela se manifester dans un délai des six premiers mois de leur mandat. Le mandat des délégués et expire lors de l'installation de l'organe délibérant lié a celui du conseil municipal nombre de sièges pour les nouveaux EPCI est déterminé par les dispositions de l'article L5211-6-1. L'article 9 de la loi dispose que « la répartition des sièges dans les organes délibérants des établissements publics à fiscalité propre assure la représentation des territoires sur une base démographique et territoriale dans les conditions prévues par la présente loi » .

La reforme de 2010 introduit aussi des innovations en matière de regroupement communal.
Elle crée lesquelles communes nouvelle celles-ci correspondent à un nouveau niveau de collectivité territoriales. Il s'agit d'un instrument de fusion entre des communes , elles peuvent aussi remplacer les EPCI et sont régit parles dispositif relatifs aux communes quand les commune appartiennent à un EPCU a fiscalité propre il faut au moins le 2/3 des conseils municipaux des communes membre représentants plus de 2/3 de la population totale de l'EPCI. Si l'initiative vient de l'assemblée délibérante de l'EPCI il faut respecter les mêmes conditions ainsi que l'accord des conseils municipaux. Le préfet de département peut refuser cette création a condition de motivé sa décision. Si la communes nouvelle crées a la place de l'EPCI alors celui-ci est supprimer et ses biens droit et obligation a la commune nouvelle. Le personnel garde le même statut lors de ce transfert sauf les emplois précaires afin de permettre des économies d'échelle.
Après 2014 la création de communes nouvelles dispose d'un nombre de sièges équivalents à celui détenu antérieurement par l'ensemble des communes qui le composent.
Par ailleurs, la loi de 2010 crée aussi les monopoles, il s'agit de regroupements de communes dont la densité de population est importante (plus de 500 000 habitants), elles sont créées pour élaborer et conduire un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social. L'initiative appartient aux communes ou aux conseils délibérants des intercommunalités, la métropole se substitue aux EPCI inclus dans son périmètre, le régime fiscal est aligné sur celui de la communauté urbaine.

Outre le rapprochement commune/intercommunalité le deuxième point fort de cette réforme est le couple département/région est l'autre points fort de la reforme.
Face au taulé qu'a suscité la suppression des départements, le gouvernement a décidé de remplacer le conseiller général et régional en créant un élu unique: le conseiller territorial. Un texte précise les modalités de création des nouveaux conseillers territoriaux et celles de leur élection. Ils doivent remplacer les conseillers généraux et régionaux, et en réduire leur nombre. Le mandat de conseillers territoriaux élus en mars de 2011 et de 3 ans. Par la suite ils seront élus pour 6 ans par suffrage universel direct au scrutin uninominal à deux tours, pour un mandat unique. Ne sera maintenu au second tour que les candidats ayant obtenus plus de 12,5 des voix des inscrits. Le rapprochement tant souhaité entre la région et le département pourra se faire par le biais de ce conseiller territorial qui disposera à la fois d'une vision de proximité mais aussi d'une vision stratégique inhérente aux compétences de la région. Il favorisera l'articulation des politiques entre ces deux niveaux de collectivités
Ce rapprochement se fait néanmoins au détriment des régions. Alors qu'en 2008 Le rapport Attali suggérait de faire disparaître les départements et que le rapport Mauroy insistait sur la nécessité de faire émerger un pouvoir régional fort, la reforme de 2010 a considérablement affaibli les régions contrairement à la loi de 2003 qui les avait renforcées.

Malgré des promesses ambitieuses la reforme de 2010 n'est pas l'avancée tant attendue en matière de décentralisation. Loin de l'acte III initialement souhaité en 2008, il semble que la loi de 16 décembre 2010 marque d'avantage un retour en arrière.

PARTIE II. La reforme de 2010 marque un retour en arrière?
A. Vers une perte d'autonomie:
De nombreux opposant a cette reforme souligne la perte d'autonomie des collectivités territoriales qu'elle engendre. La loi prévoit que les départements et le régions interviennent seulement dans « les domaines que la loi [leur] attribue » Selon les articles L.3211-1 et L.4221-1, afin d'éviter toute concurrence entre ces deux niveaux de collectivités, c'est pourquoi la clause générale de compétence est abandonnée pour ces deux échelons de collectivités. Cette suppression de la clause générale de compétences, envisagée par le comité Balladur, implique qu'une collectivité ne peut pas intervenir dans le domaine d'action d'une autre collectivité. Par conséquent seule la commune conserve la clause générale de compétences qu'elle partage avec la communauté. A titre exceptionnel, la loi prévoit que seule un nombre limité de compétences peuvent être partagées comme le sport tourisme, culture de plus le département et la région pourront se saisir de compétence au motif d'intérêt départemental/régional pour lesquelles aucune personne publique n'est compétence, article 73. Concernant la délégation conventionnelle de compétences un nouveau dispositif est mis en place de le CGCT celui-ci entrera en vigueur des 2015. Le conseil constitutionnel n'a pas jugé cette dispositions contraire au principe de la libre administration.
Cette perte d'autonomie s'explique aussi par une perte d'autonomie financière. La taxe professionnelle est remplacée par la contribution économique territoriale premier pas allant vers la reforme. En effet des lois précédant la reforme de collectivité territorial de 2010 furent promulguées afin de permettre la mise en place de celle ci. Ladite reforme est devenue au fil de discussion d'avantage un reforme politique. Effectivement, l'objectif annoncé de la reforme est une maitrise des dépenses publiques locales . Le nombre trop important des collectivités se chevauchant et une fiscalité inadaptée sont mises en cause. C'est pourquoi le président de la République a décidé en 2009 de supprimer la taxe professionnelle . En effet, les entreprises finançaient par le biais d'une taxe les collectivités locales or le gouvernement a jugé qu'en supprimant cette taxe les entreprises ne délocaliseraient. Il qualifiait cette taxe d' "impôt injuste, néfaste pour nos entreprises, pour la croissance et pour l'emploi" . Cette taxe fut remplacée par pour la remplacer DE nouvelles taxes, la "contribution économique territoriale" (CET), l'imposition forfaitaire sur les entreprises se réseau (IFER) et par des taxes transférées, taxe sur la surfaces commerciales (TAS), ce sont surtout les zones urbanisées qui pâtissent de ce manque à gagner, il s'agit d'une véritable perte d'autonomie fiscale
Or la question de l'autonomie de collectivités se pose; en effet l'autonomie est indissociable des moyens financiers or La taxe professionnelle constituait près de la moitié des revenus des collectivités territoriales. Taxe croissant de 2002 à 2009
La CET, qui la remplace, est composée de deux taxes, l'une sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et cotisation foncière des entreprises (CFE) qui dépendent très fortement de la conjoncture économique. Les inégalités entre les collectivités territoriales se sont accrues tant le système de péréquation est inefficace ( cela a été mis en évidence par le rapport Durieux qui préconise un renforcement et de nouveaux systèmes de péréquation)
Par ailleurs l'effet pervers de ce système est que pour faire face a leur dépenses les collectivités territoriales font peser d'avantage la pression fiscale peser sur les ménages et le secteur communal Or pour des raisons électorales les élus locaux ne peuvent pas augmenter les impôts de manière démesurée ainsi leur pouvoir de fixer les taux d'imposition s'en trouve réduit. Or le scenario sur lequel reposait les prévisions n'était pas fiable. Ce qui pose la question d’une meilleure maîtrise de la dépense
locale et de la clarification du système fiscal, un objectif en phase avec le souci
présidentiel de réduire les prélèvements obligatoires, dans un contexte où les effectifs
de la fonction publique territoriale se sont régulièrement accrus ces dernières années.
Ainsi, le Comité pour la réforme territoriale s’est accordé sur la nécessité d’une
spécialisation des impôts locaux qui impliquera la révision des valeurs locatives ainsi
qu’une refonte de la taxation de l’activité économique des entreprises.

Les opposant à l'intercommunalité n'ont pas manqué de souligner que les dépenses (notamment à cause de l'augmentation de la masse salariales) est été plus élevées. C'est pourquoi on a tenté de remédier a cette hausse des cout par la mutualisation., Afin de
« faire ensemble , mieux et à moindre cout pour le contribuable, ce que chaque commune ne peut faire ou ferait moins bien à un cout plus élevé », cette loi effectue un pas de plus vers la mutualisation des services des intercommunalités. En effet la mutualisation était interdite jusqu'en 2004 notamment à cause de l'opposition du droit communautaire. De 2004 à 2010 on en trouve des prémices mais le législateur était très précautionneux quant à ce mode d'organisation. La reforme de 2010 a apporté un clarification des modalités de la mutualisation. Des services commune peuvent être crées entre les communes est EPCI toujours dans ce même but de rationalisation. La mutualisation est donc prévue dans l'art 75 des services départementaux et régionaux concernant le développement économique, la formation professionnelle, la construction, équipement et l'entretien des collèges et lycées, les transports, les infrastructures, voiries et réseaux, l'aménagement des territoires ruraux et les actions environnementales. Cependant force est de constater que la mutualisation n'entraine un baisse de cout à court terme et non sur le long terme. En effet penser la mutualisation que dans une optique financière est contre productif il faut aussi penser dans un souci de meilleure efficience de l'action publique .

B. Une manœuvre politicienne: le retour en force du contrôle de l'État
Pierre Mauroy affirme « la reforme territoriale, une recentralisation qui n 'ose pas dire son nom », dans le journal le monde du 19 janvier 2010. Force est de constater que cette reforme permet l'accroissement du poids de l'État par le renforcement du pouvoir du préfet. En effet jusqu'au 31 décembre 2012 il dispose d'un pouvoir d'initiative en matière de regroupement communal. Le préfet peut des la publication du schéma départemental définir, proposer des modification ou de fusion d'EPCI dans le respect de l'article 5210-1-1 du CGCT . Les proposition du préfet nécessite l'accord des commune dans un délai de 3 mois , elle leur sont transmises par arrêté. Après 2012, le préfet peut imposer aux communes une fusion, modification ou un intégration cependant l'avis de la CDCI est requis. Conséquence , le préfet dispose d'un pouvoir de contrainte, c'est la fin de communes isolées. Par ailleurs le préfet dispose d'un pouvoir de contrôle, effectivement est mis en place un contrôle des subventions des départements et régions aux projets locaux. De plus les représentants intercommunaux ne seront plus les représentants des communes mais des ils deviendront des 2014, les représentants des électeurs élus au suffrage universel direct au delà d'un seuil de 500 habitants au dessous de ce nombre c'est le maire ou son adjoint qui ira siéger . Ce mode de délibération, présenté comme un pas de plus vers la démocratie locale, engendre d'avantage une politisation des intercommunalités et par conséquent la fin du consensus qui régnait jusqu'à présent.