Dissertation : La loi de Réforme des Collectivités Territoriales du 16 Décembre 2010, Acte III de la Décentralisation

Dissertation : La loi de Réforme des Collectivités Territoriales du 16 Décembre 2010, Acte III de la Décentralisation

Déjà en 1903, Pierre Poncin, un géographe dans "régions et pays" estime que sur 89 départements analysés, 59 sont incohérents à divers degrés", en 1911, Jean-Charles Brun que l'on qualifie de régionaliste publie "le régionalisme" dans lequel il souligne que "les seuls chefs-lieux de départements qui aient des allures de capitale sont précisément les anciennes capitales de province ou les vieilles villes parlementaires, les autres chefs-lieux sont restés pour la plupart de gros bourgs. »

C'est dans le but de réduire le « mille-feuilles territorial » que la loi du 16 décembre 2010 intitulée Réforme des collectivités territoriales a été élaborée ou encore appelée Acte III de la décentralisation, faisant ainsi suite à l'Acte I du 2 mars 1982 et l'Acte II avec la loi relatives aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004.

Cette réforme des collectivités territoriales a été précédée par la loi de finances initiale pour 2010 qui a supprimé la taxe professionnelle pour la remplacer par la contribution économique territoriale. Elle a pour objectif de réaliser des économies substantielles de gestion et de réduire le nombre de niveaux de collectivités territoriales. Pour y parvenir elle va aussi modifier les rapports entre les communes et les intercommunalités en mettant en place une plus grande rationalisation de la carte intercommunale notamment via l'obligation pour chaque commune d'adhérer à un EPCI. Cette réforme va en outre créer de nouvelles structures intercommunales qui sont les métropoles et pôles métropolitains, elle prévoit également qu'en 2014 les délégués de communes au sein des conseils des différentes communautés et des métropoles seront élus au suffrage universel direct en même temps que les conseillers municipaux.

La loi veut aussi rationaliser les rapports entre les départements et les régions en créant un élu commun : le conseiller territorial qui sera élu dans les cantons redessinés mais qui siégera dans les conseils régionaux et généraux. Elle limite les compétences de départements et des régions à celles que la loi leur attribuera tout en permettant de mutualiser leurs services et de déléguer la gestion de ces compétences d'un niveau à l'autre.

Ainsi, ce texte prévoit une nouvelle organisation administrative fondée sur l'idée de deux blocs d'action : le bloc communal et le couple département- région de l'autre. Toutefois il convient de relever le fait que la loi du 16 décembre 2010 contient soixante-deux articles consacrés à l’intercommunalité stricto sensu sur les quatre-vingt-dix que compte la loi. Par rapport à l’intercommunalité, il paraît important de préciser ce qu’est un Etablissement public de coopération intercommunale (EPCI), il s’agit d’un regroupement de communes ayant décidé de partager des compétences comme par exemple en matière de transport. On distingue les EPCI à fiscalité propre et les EPCI sans fiscalité propre. Avec cette réforme, les EPCI à fiscalité propre sont les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les métropoles.

Ces considérations nous amènent à nous demander dans quelle mesure la réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 intensifie le processus de décentralisation ? S’inscrit-elle dans la continuité des acte I et acte II de la décentralisation ou marque-t-elle une rupture ?

Nous verrons que si l'on peut effectivement parler d'une véritable réforme de l'intercommunalité (I), la loi du 16 décembre 2010 illustre une volonté avortée de fusion du département et de la région (II).

I Une réforme de l'intercommunalité plutôt que des collectivités territoriales dans leur ensemble

La loi du 16 décembre 2010 a voulu réorganiser les rapports entre les communes et les intercommunalités, les dispositions concernant cette matière tiennent une telle place dans la loi que certains ont parlé d'une « réforme de l'intercommunalité ». La réforme présente comme principaux objectifs l'achèvement du regroupement des communes en communautés avec une meilleure intégration sur le plan administratif et financier des communautés et des communes dans le but d'une rationalisation du niveau intercommunal (A), ainsi qu'une démocratisation des communautés de communes (B).

A) Une rationalisation du niveau intercommunal

Les métropoles sont une nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, à l'origine, elles devaient constituer une nouvelle catégorie de collectivités territoriales qui auraient disposé, en plus des compétences communales, d'une partie des compétences départementales, cette idée fut abandonnée à cause des résistances des niveaux traditionnels des collectivités territoriales.

Les métropoles doivent regrouper, selon le principe du volontariat, des communes créant un ensemble de plus de 500 000 habitants. Cela doit être un ensemble de communes d'un seul tenant sans enclave. Elles reçoivent délégation de compétences des régions et départements mais encore une fois sur la base du volontariat. Néanmoins, la voirie départementale, les zones d'activités, les actions de promotion à l'étranger, les actions économiques et les transports scolaires seront de plein droit transférés à la métropole. Celles-ci seront marquées par une unification de l'impôt foncier bâti et une dotation globale de fonctionnement qui sera globalisée, sous réserve que toutes les communes membres soient d'accord.

Paradoxalement, on a donc l'impression d'assister à la création d'une structure supplémentaire de collectivités territoriales alors que l'un des objectifs de la loi du 16 décembre 2010 était de supprimer des couches de ce « mille-feuilles territorial ».

Selon une même logique de rationalisation, l'alinéa 1er de l'article 9 de la loi pose des principes visant à tenir compte de l'importance démographique des communes mais aussi à permettre que toutes les communes soient représentées au sein de l'organe délibérant des EPCI concernés sans que l'une d'elles soit, dans la plupart des cas majoritaire. La loi détermine le nombre de membres du conseil communautaire ou métropolitain et les modalités précises d'attribution des sièges entre les communes. Le nombre total de délégués est fixé en fonction de la population municipale de l'EPCI, selon un tableau figurant au III du nouvel article L. 5211-6-1. Il varie selon dix-sept tranches depuis moins de 3500 habitants jusqu'à plus de 1 million d'habitants, le nombre de délégués communautaires ou métropolitains allant de 16 pour la première tranche à 130 pour la dernière. Comme pour le nombre de conseillers municipaux, le nombre de délégués n'est donc pas proportionnel et la loi fait le choix d'une progressivité décroissante. Le nombre total de ces délégués peut cependant être modifié dans un certain nombre d'hypothèses fixées au IV et au VI du même article L. 5211-6. Les communautés ont jusqu'au 1er juin pour mettre leurs statuts en conformité avec cette nouvelle législation.

B) Un renforcement de la légitimité démocratique des intercommunalités par une élection au suffrage universel direct

Dans le droit commun de l'intercommunalité en vigueur jusqu'à la loi du 16 décembre 2010, le principe était celui d'une élection indirecte des délégués communautaires fixé à l'article L. 5211-6 : « L'établissement public de coopération intercommunale est administré par un organe délibérant composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres ». Ce suffrage universel indirect n'était pas sans soulever des questions de légitimité des élus communautaires ou syndicaux qui étaient perçus comme étant moins responsables devant les électeurs que les autres élus locaux désignés directement. Beaucoup d'élus communautaires décrivaient ainsi le climat dépassionné des débats au sein des instances des EPCI. L'élection directe des délégués communautaires pour les métropoles et les 3 catégories de communautés (de communes, d'agglomération et urbaine) constitue une innovation majeure de la loi du 16 décembre 2010 en organisant au niveau communal et en même temps que les élections municipales. Ce système s'inspire du modèle parisien, marseillais et lyonnais pour l'élection des conseils centraux et des conseils d'arrondissement. C'est la place sur les listes de candidats qui déterminera la possibilité de siéger ou non à la fois au conseil de la communauté (de commune, d'agglomération ou urbaine) ou de la métropole et au conseil municipal. La loi écarte ainsi le principe d'une élection intercommunale spécifique qui aurait été organisée dans le cadre d'une circonscription communautaire. Les élus communautaires seront élus dans et par les communes.

La loi ne se contente pas de prévoir de nouvelles modalités d'élection des délégués des communes. Elle a aussi pour ambition de revoir les règles de répartition des sièges entre les communes au sein de l'organe délibérant d'une communauté ou d'une métropole. Pour ces seuls EPCI, la répartition des sièges est traitée à l'article 9 de la loi. Le premier d'entre eux sert de cadre général aux autres dispositions relatives à cette question et qui constituent l'essentiel de cet article 9. Il dispose : « La répartition des sièges dans les organes délibérants des établissements publics à fiscalité propre assure la représentation des territoires sur une base démographique et territoriale dans les conditions prévues par la présente loi ». Les deux critères au centre de toutes les discussions relatives à l'intercommunalité sont ainsi placés sur le même plan, qu'il s'agisse du poids démographique des communes ou de la prise en compte de l'ensemble des composantes de l'EPCI. Comme les EPCI ont vocation à prendre de plus en plus d'importance dans le paysage local de proximité, les choix sont lourds de conséquences.

Cette répartition ne concerne pas les syndicats de communes, pour lesquels le principe de la désignation de deux délégués par commune continue de s'appliquer tout comme les nouveaux pôles métropolitains créés par la loi. Pour ces derniers, si la loi renvoie, de manière générale, aux règles applicables aux syndicats mixtes prévus à l'article L. 5711-1, elle prévoit néanmoins et par dérogation aux règles applicables aux syndicats mixtes, que les modalités de répartition des sièges entre les établissements publics de coopération intercommunale membres du pôle métropolitain au sein de l'assemblée délibérante tiennent compte du poids démographique de chacun des membres du pôle.

La réforme de 2010 a donc rationalisé le niveau intercommunal en créant les métropoles et en obligeant les communes à appartenir à un EPCI. Elle s'est aussi caractérisée par une légitimation des intercommunalités avec l'instauration d'une élection directe. Néanmoins, la réforme n'a pas pu réaliser les objectifs d'origine qui étaient la suppression de niveaux de collectivités locales, ainsi on souhaitait qu'il y ait moins de communes et s'était posée la question de la suppression du département. En effet la réforme s'est assez vite heurtée à la difficulté de supprimer purement et simplement un échelon territorial, qu'il s'agisse des départements ou des communes. Elle se contente de dessiner de nouvelles relations entre les communes et les intercommunalités et organise des rapprochements entre les départements et les régions.

II Une volonté avortée de fusion des collectivités territoriales

Le département existe depuis 1790, à l'époque la carte des départements avait été dessinée de façon à ce que le chef lieu (la préfecture) soit atteignable en une journée à cheval. Aujourd'hui il est certain que cela n'a plus beaucoup de sens. Dans une volonté de faire des économies, a été avancé l'idée de suppression d'un niveau de collectivités territoriales, et avant tout du département, considéré comme désué. Ainsi la région aurait absorbé le département mais les résistances ont été telles que cette idée a été abandonnée, menant la réforme à l'instauration d'un simple rapprochement entre le département et la région (A) qui se caractérisera, dans une volonté de clarification des compétences propres de ces deux collectivités à la suppression de la clause de compétence générale ou plus précisément à une nouvelle rédaction de la clause de compétence générale (B).

A) un simple rapprochement entre départements et régions

Face à une difficulté trop grande de la suppression du département, on va plus assister à un rapprochement du département et de la région plutôt qu'à une fusion de ces derniers. La loi du 16 décembre 2010 institue un nouvel élu local dénommé « conseiller territorial », il est créé pour se substituer aux actuels conseillers généraux et régionaux. Ces nouveaux conseillers territoriaux seront moins nombreux, car sont supprimés 3903 conseillers généraux et 1757 conseillers régionaux. Ils siégeront au sein de l'organe délibérant de chacune de ces deux collectivités.

Ce nouvel élu territorial s'inscrit dans un projet plus vaste présenté comme celui d'une rationalisation des compétences et des dépenses publiques des départements et des régions, parce que la superposition de ces deux collectivités avait toujours été perçue comme un empilement de niveaux d'administration en partie inutile. La coexistence de ces deux collectivités pour répondre à des besoins différents, ce qui pouvait justifier, entre autres, qu'elles soient régies par des modes de scrutin différents, serait, selon cette logique, une sorte d'aberration à laquelle il était urgent de mettre fin. La rationalisation passait donc par la création d'un élu devant « servir » aux départements et aux régions. Ce regroupement des départements et de la région a été considéré comme l'un des éléments moteurs, ou une pièce essentielle de la réforme de 2010.

Le Conseil a validé la création de ce nouvel élu, malgré les griefs articulés contre le principe même d'un élu unique. Les requérants devant le Conseil constitutionnel estimaient que le principe de libre administration des collectivités territoriales avait été méconnu parce qu'une seule et même élection servira désormais à désigner les membres de deux assemblées délibérantes de deux collectivités territoriales. Selon eux, chaque collectivité doit être gérée par « un organe délibérant qui lui soit propre, lui-même composé d'élus qui lui soient propres ». En effet, l'article 72 al 3 de la Constitution prévoit que les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus », ce qui pouvait signifier que chaque collectivité doit être administrée par un conseil spécifique et que l'élection de chaque conseil doit être séparée, deux collectivités ne pouvant être gérées par des élus identiques. Comme l'écrit Bertrand Faure, les élus départementaux et régionaux « passent de la chambre séparée à la chambre commune avec lits jumeaux superposés ». La distinction constitutionnelle entre les collectivités serait alors méconnue par la création de cet élu commun, ce que soutenaient les requérants. Serait également méconnue la liberté des électeurs qui devront désigner par un seul vote les membres de deux assemblées différentes, ce qui implique que la collectivité régionale n'est plus qu'une addition ou un prolongement des collectivités départementales.

Le Conseil a rejeté ces griefs et a estimé que les deux collectivités, départements et régions, continueraient de subsister, ce qui est conforme à l'article 72, alinéa 1er, qui énumère ces deux catégories de collectivités.

B) Une nouvelle rédaction de la clause de compétence générale plutôt qu’une réelle suppression de cette

La clause générale de compétence est toujours inscrite dans le droit positif à l'article L.2121-29 pour les communes et aux articles L.3211-1 et L.4221-1 concernant les départements et régions.
La loi municipale de 1884 disposait que le « conseil municipal règle pas ses délibérations les affaires de la commune » cette disposition a ensuite été étendue en 1982 aux collectivités territoriales. Elle permet de donner une compétence générale aux communes et annule la nécessité
de procéder à une énumération limitative des compétences. Cette clause générale de compétence protégeait les collectivités territoriales contre l'empiétement de l’État sur leurs domaines d'action. Néanmoins, elle ne permet pas de connaître à l'avance les compétences des collectivités et elle repose sur les « affaires de la collectivité » délimitées par l'intérêt public local. Elle ne permet donc pas à une collectivité de tout faire mais elle ne pose pas d'interdit a priori.

La loi du 16 décembre 2010 a voulu supprimer la compétence générale pour les départements et régions pour éviter une concurrence de compétences identiques entre ces 2 niveaux de collectivités territoriales. Ainsi les articles L.3211-1 et L.4221-1 précisent désormais que les conseils généraux et les conseils régionaux règlent les affaires de leur collectivités « dans les domaines de compétence que la loi attribue », à cette disposition s'est ajouté que les conseils généraux et régionaux pourront « se saisir de tout objet d'intérêt départemental ou régional pour lequel la loi n'a donné compétence à aucune autre personne publique. Cette dernière disposition a fait en sorte que la loi n’enfreigne pas le principe de libre administration, comme l'a jugé le Conseil Constitutionnel.

L'article 73 de la loi du 16 décembre 2010 revient du le projet initial d'abolition de la clause de compétence générale. L'affirmation principale selon laquelle les conseils généraux et régionaux n'agiront plus que « dans les domaines de compétence que la loi leur attribue » devrait avoir pour effet l'abrogation pure et simple de leur compétence générale mais cette disposition est contre balancée par tout un corpus de règles particulières qui la nuance au point d'en réduire considérablement la portée en disposant au paragraphe suivant qu' « en outre » ces assemblées pourront « se saisir de tout objet d'intérêt départemental ou régional pour lequel la loi n'a pas donné compétence à une autre personne publique. Ainsi, apparaît plus une nouvelle forme de rédaction de la clause de compétence générale qu'une réelle suppression de cette dernière. C'est donc une solution de continuité qui l'a emporté.

Le législateur a également donné une place mieux définie aux compétences d'attribution des collectivités : c'est l'objet du paragraphe IV de l'article 73. Les compétences sont attribuées à chaque collectivité « à titre exclusif » apparaît comme un élément indispensable à l’objectif de clarification du partage des compétences. Selon cette logique, les autres collectivités ne pourront « intervenir dans aucun des domaines relevant de cette compétence », réserve faite, « à titre exceptionnel », des compétences « partagées » entre plusieurs niveaux de collectivités ainsi qu'il en est fait mention pour le tourisme, la culture et le sport, secteurs relevant tout à la fois des communes, des départements et des régions.